如何做好农民负担监督管理工作

Question

如题所述

Answer 1

党的十七届五中全会提出，“在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化”，这是党中央从我国经济社会发展新阶段全局出发作出的重大决策。推进“三化”同步发展，是全面建设小康社会和加快推进现代化建设的一项重大任务，是促进工业化、城镇化健康发展的必然要求，也是解决“三农”问题的根本途径。在新的历史阶段，农负监管工作应以“三化”同步为指导，坚持农民满意、农村和谐目标，着力保障农民权益，努力推进城乡统筹发展。
农民负担监管工作已有良好的基础
农村税费改革后，我们以科学发展观为指导，以巩固农村税改革成果、防止农民负担反弹为目标，健全工作机制，创新工作方法，为农民负担监管工作打下良好的基础。
以监管制度体系为实体的长效机制基本确立。2009年，我省农民负担监督管理领导小组制定下发了《浙江省建立预防和控制农民负担反弹体系的意见》，在全国率先建立农民负担监督管理长效机制。嘉兴、湖州等地结合实际还进一步创新了监管方式，建立向村级组织收费审核制和村级组织向农民收费申报制。为深化完善监管长效机制作出了积极探索。
以重，最治理活动为抓手的推进态势日益加强。在组织涉农收费部门分头开展专项治理的基础上，针对重点地区、重点领域存在的农民负担问题，持续开展省对县、市对乡镇的综合治理活动。从已经实施综合治理的地区来看，这项工作能够得到当地党委政府的高度重视，通过有力的整改措施，取得明显的治理成效。去年全省组织开展了面向村级组织收费专项清理活动，清理出违规收费清退1773-2万元，撤销违法违规收费文件8个，追究责任人10人。农民负担监管工作取得良好成效。
以动态监测检查为基础的监管网络全面建成。一是2007年起建立“21216”农民负担监测预警网络，并积极发挥作用，使之成为检查政策落实情况的“检测仪”、发现农民负担问题的“监视器”。得到了省领导的批示和肯定。二是持续构建明查暗访案件网络。省市县三级联动，农负办、纠风办两办协作，深化完善农民负担案件的查处机制。截至今年上半年，排查式暗访共组织23组105人对杭州、温州、湖州、绍兴、金华、衢州、丽水市的54个县沛、区)进行了暗访，查处农民负担案件362件，已清退违规收费415万元，以诫勉谈话、公开通报、书面检查等形式追究处理责任人和单位43个。三是加强社会监督网络建设，建立信访和投诉平台，全省各级共聘请1583名农民负担监督员，切实提高了社会监督、一线监督力度。
以一事一议奖补为动力的筹资筹劳加快推广。自农村税费改革一事一议筹资筹劳制度建立以来，我们在完善制度、规范管理上做了大量工作。为破解筹资筹劳开展难、成效小、推行面窄的问题，自2008年始各地积极探索了财政奖补试点，引导激发了农民开展一事一议的积极性和主动性。去年我省被列入国家试点省份后，省级已下达四批奖补资金，共计1732个项目，各级财政资金投入9.7亿元，带动村级公益事业总投入16亿元。通过一事一议开展村内公益事业建设的村不断增加，不仅有力推进了新农村建设，而且进一步提升了农民负担监督管理工作的内涵和外延。
抓好农民负担监管工作的机遇和挑战
工业化、城镇化和农业现代化同步推进、相互促进，为今后一段时期农民负担监管工作既带来了机遇，也带来了挑战。一方面，随着工业化、城镇化的进程的加速，城乡二元结构体制逐步破除，农村与城镇差距日益缩小，公共财政向农业农村重点倾斜，农民个体负担减轻，给农村社会发展带来了良好的机遇；另一方面，相对工业化、城镇化较快的发展进程，农业现代化滞后问题仍很突出，三者之间已经出现明显的不协调。在对传统农业发展提出严峻考验的同时，也给农民负担监管带来了很大的挑战，农民个体负担逐步向村级组织负担转移，农民负担形式更加隐蔽和间接，农民负担监管领域逐步向农业经营服务性收费、农村公共服务收费、农村基础设施建设收费等领域延伸，减负工作任重道远。
从外部环境看，农负监管工作环境逐步优化。近年来，在以工促农、以城带乡的发展机制下，我省农民负担大幅减轻，全省农村连续多年未发生因农民负担而引发的恶性案件、影响社会稳定的群体性事件和造成重大影响的其他案件。一是农民个体负担不断减轻。农业税、乡统筹、村提留、农村劳动力“两l-"全部取消，农民承担的各类社会经济负担大幅减少。根据我省“21216”农民负担动态监测情况显示，2010年人均农民社会负担252.9元，仅占监测农户人均纯收入的2.7％。二是农民得到的实惠越来越多。各级财政不断加大对“三农”投入的力度，农民在农业生产及义务教育、医疗卫生、社会保障等方面得到国家补贴补助的项目不断增多、数额不断增加，农村基础设施建设不断增强。三是农村干群关系逐步改善。随着农村改革的逐步深化，减负工作的不断加强，惠农政策力度的不断加大，基层干部作风明显转变，由原来的催粮催款，到为农民提供服务。遇事与农民商量，干群矛盾得到有效缓解，农村社会进一步稳定。四是创新社会管理的要求，倒逼我们更加重视农民负担监管工作，更加注重各相关部门分工协作、联动配合，形成良好的工作机制。
从内部演变看，农负监管工作难度日益加大。随着减负工作的深入推进，农民负担案件和线索更加隐蔽，给案件查处工作增加了难度，主要表现在：一是负担的对象变了，过去面向农民个人的乱收费、乱摊派、乱罚款很难暗访到，逐渐转变成面向村集体的收费。二是负担的方式变了，违规收费由过去的直接“要钱”，逐步转变为有权单位通过多种名目向村集体“要物”，如庆典礼品、购买节日慰问品、购置办公用品或者装备等。三是收费的主体变了，过去由行政部门直接收费，变为现在通过依附于各部门的“中介组织”或者“社会团体”等向村集体收费。四是负担的领域变了，由原来相对集中于生产领域逐步向生活领域转变。主要集中在农民建房、教育和殡葬领域。五是收费的性质变了，收费项目由行政事业性收费向经营服务性收费转变，并采取“捆绑”收费或强制、变相强制等方式收取服务性费用。六是收费的手段变了，由法定缴费转向“自愿”捐赠、“赞助”等，由刚性的强制收费变为柔性的“协商”摊派。同时，减轻农民负担工作的重点由监督管理向维权服务转变，监管领域的拓展又给监管工作增添了新的历史使命。
新形势下做好农负监管工作的新思路
如果说，跨入新世纪的减轻农-民负担工作是由重点“治重”、“治乱”转入到巩固农村税费改革成果、有效防止反弹的阶段，那么，在“三化”同步推进背景下的减负工作已经迈入拓展减负工作领域、切实保障农民权益的新阶段。在新时期，要把减轻农民负担、维护农民权益体现在落实统筹城乡发展战略上，进一步提高思想认识，着力构建减负长效监管机制，创新减负工作手段，全方位扩展减负工作的监管领域。
(一)提高思想认识。树立维权理念。农村税费改革以后，农业税、乡统筹、村提留、农村劳动力“两工”取消后，全社会对减轻农民负担认识有所弱化。一是部分领导干部忽视减轻农民负担工作的重要性和紧迫性，认为农民负担已不复存在；二是农民个体负担向村集体负担转移，农民对村集体负担多少漠不关心；三是长年没有发生过因农民负担而引发的恶性案件、影响社会稳定的群体性事件和造成重大影响的案(事)件，减负工作人员自身在思想上也有所懈怠。针对上述情况，重点要做好以下工作：一是抓责任落实。要保持减轻农民负担工作态势长久推进，重在落实责任。要加强领导，强化各级党委政府对农负监管工作的重视，坚持党政一把手负责制，实行党政主要领导亲自抓、负总责的工作制度。要抓好载体，将减负工作年度考核结果纳入部门责任制和党风廉政建设责任制的考核范围，并在各级农村工作会议上予以通报。二是明政策界限。《浙江省建立预防和控制农民负担反弹体系的意见》已就新时期农民负担监管范围作了进一步的明确规定，我们必须把握好涉及农民负担的收费监管原则，即：一是面向农民个体、村级组织和农民专业合作社的收费必须纳入农民负担监管范围；二是依法由公共财政承担的费用不得由农民承担；三是没有法律政策明确规定可以收费的一律不得收取；四是经营服务性收费必须坚持以自愿和公平为前提。三是树工作权威。要将减轻农民负担工作作为加强社会管理创新、维护农村和谐稳定的一个重要手段，树立减负工作部门威信，抓好相关部门协作配合。进一步加强各涉农收费部门重点整治领域工作，建立健全联络员制度和专项治理部门责任制，强化部门联动协作。
(二)健全长效机制，完善制度建设。强化制度落实。按照《浙江省建立预防和控制农民负担反弹体系的意见》，从源头防范、监测预警、监督检查、重点监控、责任追究、目标考核、维权援助和组织领导等八方面全面建立防止农民负担反弹机制。指导各地制定相应实施办法，根据实情细化具体操作，切实将防控体系建设落到实处。
强化制度创新。今年2月，省农负办、省纠风办联合出台了《关于切实加强农民负担源头监管的意见》。要根据我省实际，落实好向村级组织收费审核制、村级组织向农民收费申报制、村级组织公费订阅报刊限额制等源头监管制度，将事后管理逐步转变为事前预防、事中控制、事后管理相结合。
规范制度执行。规范涉农价格和收费公示制度，确保各地涉农价格和收费公示制有效落实。抓好中央规定的减轻农民负担“五项基本制度”落实，坚持负担收费文件“审核制”。坚持加强对涉农收费项目政策文件的检查清理，对不合法(规)、不合理收费问题，依法取消或进行调整规范。
(三)延伸工作领域。突出监管重点。加强农村公共服务领域监管。农村公共服务是在农村地区为满足农民的需要、促进农村和农业的发展，由政府及其他主体提供具有非竞争性和非排他性的产品和服务，主要包括农村教育服务、农村医疗卫生服务、农村社会保障、农业信息服务、农村公共文化服务、农业科技服务等。当前农村公共服务的最突出问题是供给不足。以义务教育为例，虽然我省财政用于农村义务教育的支出不断增加，2010年省教育厅、物价局、财政厅还专门联合发文免除农村义务教育阶段学校住宿费，教育保障已向学生生活需求方向延伸，但是我们在调研中发现，相对于城镇的教育资源来讲，农村地区的教育条件相对落后，教学设施和师资力量相对薄弱。因此，一方面，农民更愿意交纳各种高昂的“赞助费”、“代办费”、“择校费”，将子女送入“好”学校；另一方面，“差”学校陷入恶性循环。资金短缺加上生源不足、教学人员缺乏积极性、教育理念落后，使得原本运转就比较困难的学校雪上加霜。只能向邻近村摊派捐款和赞助来发放教师福利并勉强维持运行。同样，新型农村合作医疗制度和农村养老保险制度也正在逐步探索中。农民与村集体、国家财政三者在社会保障缴费中应该承担多少比例，仍然取决于各自博弈的结果。所以，如果农村公共服务体系发展成熟，其对农民来说就是福利；反之，如果一旦供需失衡，农民在公共服务上的投入与回报不成比例，那么农村公共服务给农民带来的就是负担。减负工作应将农民在公共服务上的投入纳入监管范围，防止以推进农村社会保障为名加重农民负担。
加强一事一议筹资筹劳监管。随着一事一议筹资筹劳财政奖补政策的实行，全省农村基础设施建设热情普遍高涨。采取哪种形式开展村级公益事业建设一事一议筹资筹劳，应该遵循因地制宜的原则。从建设内容看，欠发达地区以道路修建、小型农田水利设施、农民饮用水工程等为主；经济发达地区则主要是村内环境整治、体育化广场及便民服务中心等工程。从投资构成看，经济欠发达、劳动力转移较少的地区以筹劳为主。如丽水市莲都区创造“村级公益事业大家建”模式，由村民自主完成工程原料采购、主体项目建设等，并由政府发动水利、建设等行政部门的力量参与工程质量监督；经济发展较好、劳动力转移多的地区则以筹资或以资代劳方式为主，已经转移到城镇的农民将筹资款主动汇入村级一事一议筹资筹劳账户；二三产业发达的地区，主要依靠个体工商户、归国华侨等社会力量的资金捐赠：村集体经济力量雄厚的地区，村集体对公益事业投入资金也颇为乐观。在对村级公益事业建设的监管中，要着重把握好两个原则：一是自主。即基础设施建设搞什么、怎样搞，要充分尊重本村村民的意愿，广泛征求意见；二是自愿，即捐赠主体要自愿、捐物捐钱要自愿、捐多捐少要自愿、以资代劳要自愿。同时，要处理好农民个体投入与村集体投入的关系、地方自筹与财政奖补的关系、筹资限额与自愿捐助的关系、鼓励村集体广泛开展公益事业建设与严格规范一事一议开展范围的关系、优先解决基础设施配套与同步提高农民生活水平的关系等。
加强农业社会化服务领域收费监管。目前我省农业社会化服务体系发展日益健全。一是以政府为主体的农业公共服务体系基本建成，以2009年省政府出台的《关于加强基层农业公共服务体系建设的意见》(浙政发[2009]80号)为标志，全省基本建成农技推广、动植物疫病防控、农产品质量监管“三位一体”的基层农业公共服务体系建设；二是以合作社为主体的合作化服务能力不断提高，农民专业合作社、农业经营大户为周边农民提供物美价廉的机械化服务，且服务范围、服务对象日趋广泛：三是以市场化运作的农业企业逐步成长，这些企业由工商资本投资，由农业生产者和农机大户、有专业特长的农民等组成，以购买服务为主要形式，广泛开展粮食机械化生产、育苗育种、植保、储藏保鲜、农产品营销等服务。公共服务是公益性质，合作服务是自我服务，公共服务和合作服务尚无法满足农业生产经营主体的各种服务需求，尤其是规模经营大户在生产中的高层次专业化服务需求，需要在市场机制的作用下，依靠各类服务组织为农业生产经营主体提供社会化服务。作为农民负担监管，一定要适应新形势，既保障政府农业社会服务政策的落实到位，又配合物价等部门对农业社会化服务的经营服务性收费定价指导，还要加强农业社会化服务过程中经营服务性收费的监管。
加强对惠农补贴政策落实的监管。抓惠农补贴政策的落实，是维护农民利益的一个重要手段。要将惠农政策及资金落实纳入减轻农民负担工作的监管范围。加强对农民补贴补助资金落实情况的督促检查。一是进一步加大强农惠农政策宣传力度，努力创造促进强农惠农政策落实的良好社会氛围和舆论环境。要督促政策实施部门对各项政策落实的全过程进行分析，深入排查疑点环节，健全监督机制。二是加大行政监管力度。联合财政、纠风等相关部门的力量。加大惠农政策落实到位情况的监督检查，防止政府补贴资金跑冒滴漏。要制订并落实农业建设项目监管责任制，制定农业项目专项检查工作方案，加大惠农政策落实的检查力度。针对重点地区和重点资金开展强农惠农省级重点检查工作，对检查中发现的问题，及时提出整改意见，并落实整改措施。三是完善农村基层监督机制。强农惠农政策落实，尤其是财政补贴资金的落实，要牢牢抓住农村基层这个关键环节，不断完善农村基层政策落实监督保障机制。要防止个别基层涉农部门工作人员和农村基层干部利用部分农民群众不了解政策弄虚作假、虚报冒领。要加强农村基层政务公开、村务公开和村集体财务公开，强化财务监管，遏制贪污挪用、克扣惠农补贴行为的发生。要加大强农惠农政策落实情况的信息公开力度，推进项目公开和预算公开，接收公众监督和媒体监督。四是建立监督检查责任考核机制。要强化责任意识，建立绩效考核机制，开展政策效果评估，为进一步落实惠农政策提供理论支撑。
(四)强化监管手段，营造减负氛围。惩治和预防并举。把明查暗访作为挖掘农民负担案(事)件的手段，根据查访的线索进行举一反三、面上整改。以明查暗访到的农民负担案件和线索为引领，抓违规收费的清退、抓违纪人员的处理、查违规行为的原因、补监管制度的漏缺，最终要强化农民负担监管长效机制的建立，从源头上预防加重农民负担案件的发生。
监测和预警共抓。继续抓好“21216”农民负担动态监测体系建设，通过对监测农户的记账观察，分析农户生产经营和日常生活收支，为建立农民负担预警机制提供第一手数据资料。加强数据监测和分析，定期形成村级组织运转和农民负担动态监测报告，明确工作重点，理清减负思路。
行政监管与社会监督并重。充分利用各类行政资源，强化村级财务，把好预警关口，加强农村审计，建立涉农收费价格公示制，将行政监管与社会监督相结合，健全农民负担监督网络体系。
专项清理与综合治理并进。继续开展进一步深化向村级组织收费专项清理整顿活动，对专项清理整顿活动中排查到的案件进行清点，查明薄弱环节，研究工作对策。全面排查梳理综合治理地区各领域涉农收费情况，加强对综合治理县(市、区)、乡镇的经验总结，彰显治理成效。
“三化”同步推进既是发展现代农业、推进新农村建设的目标，又是统筹城乡经济社会发展的手段。农民负担监管工作要以“三化”同步推进为契机，利用机遇、迎接挑战，切实将减轻农民负担、维护农民权益这项惠民工程落到实处，开创城乡一体化发展的新局面。