第1个回答 2015-03-18
（六）乡镇权责不完整
在城乡结合型市辖区中，乡镇是其领导下的基层政府。由于以城带乡体制实行时间不长，区、镇关系中也有不少亟须理顺的问题。
1、条块分割导致乡镇政府职责权限不清。目前，市和市辖区有关部门设在乡镇的派出机构比较多，如公安、国土、司法等。这些机构都以农村为工作范围，在行政上虽是双重领导、以块为主，但除党团关系在乡镇外，其他人、财、物和业务管理的权限大多在上级部门，乡镇政府无权过问，乡镇对这些机构的一些违规行为也无法管柬和制止，从而大大削减了乡镇政府的管理职能。
2、乡镇责大权小导致工作缺乏力度。乡镇政府与村委会的关系，已由昔日的领导与被领导关系变为今天的指导与被指导关系，乡镇政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项。这种由管制型、指挥型转变为服务型、指导型的管理方式，使一些乡镇领导和干部颇感不适，觉得“老办法不灵，蛮办法不行、新办法不明”，显得十分迷茫和无奈。乡镇政府与区政府之间的财政关系，大多没有形成一级独立财政，由于乡统筹、村提留的取消，农业税退出历史舞台，加之有的地方未搞收入分成，逐年减少的行政事业性收费又全都由主管部门收取，镇政府断绝了收入来源，相当多的乡镇成为“报账式”财政，相当多的区乡相继实行了“乡财区管”。乡政府没有财力的支撑，没有财政支配权，自然在推进管理与服务工作方面捉襟见肘，心有余而力不足。
3、角色转换导致乡镇人浮于事。现有的乡镇大部分于上世纪90年代“撤区(区公所，县政府所属介于县乡之间的一级派出机构)并乡”时期合并组成，普遍存在超编 严重、冗员过多的问题。近几年，随着乡镇政府职能的转换和税费改革的推进，乡镇干部从直接干预农民耕种、经营的微观经济活动中转到直接为农民提供信息咨询、技术引进与指导等生产服务上来，从催交“皇粮国税”收取“统筹提留”的日常工作转到强化社会事务管理和维护正常的经济秩序以及改善民生的服务活动中来，使乡镇政府产生了更多的富余人员。其中尤以乡镇所属“七站八所”事业编制人员和年老多病，文化偏低、缺乏专业技术特长的人员居多。这些人员既未到退休年龄，又很难分流出去自谋出路，结果成了区、乡财政一个沉重的负担。
二、成因分析
市辖区存在的上述问题，集中反映了现行行政管理体制的弊端。透过现象看本质，深入剖析其发生的根源，不难发现，这些问题产生的原因是多方面的，且具有一定的共性。就盐都区自身而言，有以下几方面原因：
（一）历史局限
一方面源于建制时问短，发展不够成熟。市辖区和县都是县级行政单位，但从建制的时间来看，县制源远流长。早在先秦时期，我国就已普遍置县，至今已有2600多年的历史，而且很多县制历代沿袭、一脉相承，较为稳定。人们对县制无论从理论上的探讨还是实践上的把握，都比较全面、深刻、系统且日臻成熟。与县制相比，市辖区经历的时间较短，城乡结合型市辖区出现的时间更晚。从市辖区产生的历史条件来看，在古代由于城市规模小、人口少，管理分工不细，因而没有设市辖区的必要。只有到了近代，随着城市区域的扩大，人口数量的骤增，管理事务的繁多，市政府直接管理全部城市事务十分困难，在这种情况下，市才需要分设区，以协助市政府行使城市的部分管理职能。由此可知，市辖区最初是作为市政府的辅助机构出现的，而且早期的市辖区基本上是市政府的派出机构，市辖区从设置的那天起就对市存在一定的依附性和从属性。从这个意义上讲，市辖区本身就存在先天的不足。另一方面源于观念封闭陈旧，缺乏创新。我国设置市辖区之初，受我国国情影响和思想观念陈旧的制约，只是简单地沿袭了传统的县制管理体制，没有借鉴国外较为先进的城市行政管理经验，更谈不上进行体制创新，以致市辖区在我国的发展一直处于既缺乏法律的强力支撑，又没有实例仿效的“模糊”发展状态。我国进行的多次行政管理体制改革，也没有把市辖区的改革作为重点，无疑束缚和影响了市辖区的发展。
（二）体制制约
市辖区作为行政管理体制中的重要环节，它的发展受到各种因素的制约，体制机制的制约是阻碍市辖区发展的关键所在。
1、经济体制的影响。长期以来，我国实行的是计划经济体制，后经历有计划的商品经济，计划为主、市场调节为辅的商品经济和计划与市场调节相结合的商品经济三个阶段，直到1992年中共十四大才最终确立我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。可见，建国60多年来，我国社会政治经济生活有40几年是受计划经济体制的支配或影响的。计划经济体制的基本特征就是强调集中统一，统一计划、统一管理、统一生产、统一分配。反映在行政管理领域就是采取由上而下的逐级集权，其根本特征就是行政权控制在中央和上级政府手中，地方和基层政府只是上级的“传声筒”和办事机构。在这种集权型的管理体制下，市辖区自主发展的积极性得不到发挥，从而制约了市辖区的发展。
2、运行机制的制约。目前市辖区的运行机制主要是沿用县级政府的运行机制或城市管理机制，而市辖区作为一个特殊的建制，且各地市辖区的类型、状况各有不同，不可能套用一个模式。有些地方本来经济发展水平一般，建区以后，面对财政供养人员增加、各项法定支出及公用经费增加、管理成本加大、有的还要分担历史债务等诸多问题，如果不改革财政运行机制，就会进一步加剧市辖区的财政困难，形成市富区穷的局面。市与区的权责分配机制同样如此，不合理划分市与区的权限，就会导致市辖区在一些领域“无位”、“无为”。在计划经济体制的惯性作用下，城市工作常常偏重于条条，块块的权益没有得到应有的尊重和保障。如在招商引资方面，盐都没有享受适当的税收返还、土地出让金和行政规费收入分成等权力，就很难激发区政府的积极性，在招商引资和经济开发上取得突破。
3、受保障机制的制约。一方面盐都区处于下级与弱势地位，缺乏自我保障机制。作为城市整体的一部分，独立性差，依附性强，在发展中必须服从全市的统一发展规划，没有发展的自主性和选择性。另一方面，缺乏外部法律制度。市与区之间的“争利让责”现象十分突出，且没有建立健全相关法律制度，盐都区常常处于劣势和“屈从”状态。
（三）法律缺失
目前，我国市辖区的设置尚无明确的法律规范，因而市辖区的设置较乱和无序，主要表现在设置标准、设置模式、设置数量、机构编制等许多方面。诸如“什么样的城市得设市辖区”、“市辖区的规模多大为宜”、“区的设置应具备哪些条件”、“市辖区职能如何定位”、“市辖区的机构应如何设置”等等，这些都没有可遵循的标准，导致在市辖区设置上的主观随意性较大。主要表现在以下几个方面：
1、设置模式不规范。“作为一级正规的地方建制单位，市辖区的设置模式极不规范。这是现行市辖区制度中最根本的问题，其他问题往往与之有密切的因果关系。”《宪法》规定：“直辖市和较大的市分为区、县。”因此，城市设区与否取决于城市的级别。这是因为所有市辖区均为县级或县级以上的正规建制，所以只有行政级别高于县级的城市才有资格设区。其依据为《宪法》中所谓“较大的市”，其概念等同于后来的地级市，故地级市又称“设区的市”。然而，从文字上看，《宪法》并没有将城市的行政级别与设区挂钩。一个城市是否设区应取决于其规模是否达到“较大”，而“较大”究竟是指人口还是面积，是指行政级别还是经济规模，或几者兼而有之，在实际判定时很难把握，由此便出现了将设区与否同城市级别简单挂钩的做法，于是出现了各区间的空间范围与人口规模极不平衡的局面。
2、缺乏统一标准。1984年，国务院批转了民政部《关于调整建镇标准的报告》，1993年，国务院转发了民政部《关于调整设市标准的报告》，然而，关于市辖区的设置标准却试行多年，迟迟未能出台。市设置市辖区有些基本的标准，“人口数量、地域面积和各项社会经济发展水平指标是设区标准的三个最基本、最重要的方面。”仅看人口数量和地域面积这两个方面，目前各大中城市设区的实际规模相差较大。作为集约度较高的城市型行政区，市辖区之间的差异水平本应大大低于较分散、粗放的农村型的县，而现实中市辖区的差异竟不亚于县与县之间的差异。尽管由于各市的实际情况不同，区的规模不一致是正常的，但规模相差太大，既浪费人力、财力，增加行政管理成本，也影响城市的规划、建设及经济社会发展。
（四）政策失范
由于市辖区的自然差异，客观上很难设计一个格式化的、大一统的理想管理模式，也在一定程度上影响了市辖区管理体制方面规范性文件的制定。因此，到目前为止，市辖区管理体制的调整还未能纳入制度化、法制化轨道，基本上由各地凭经验来管理。这样就不可避免地造成了各地市、区管理体制的不规范性。由于各地在处理市、区管理体制上随意性大，变化也大，致使不同地域之间市辖区管理体制明显不同，同一地方市辖区之间管理体制也存在差异。在这种情况下，上级政策成为决定市辖区发展的重要因素。一方面，上级政策对市辖区支持过少。县级市及县从中央、省市获得的政策支持远远大于市辖区，市辖区获得的政策支持绝大部分来自于地级市，且要视地级市的经济状况而定。
（五）利益冲突
市辖区职能定位问题，表面上是管理权限的划分问题，实质又是利益关系的调整问题。在处理条条与块块的关系问题上，有的地方纯粹以利益为标准，能够带来利益的就由条条管，不能带来利益的就下放到块块管，这是一种典型的趋利行为的反映。客观地讲，目前相当一部分地方特别是经济欠发达的中西部地区的市财政还比较困难，但无论是市财政的困难还是区财政的困难，都难以在短期内得以解决，在市、区财政普遍不宽裕的情况下，市集中财力不能只打区的主意。透过条条干涉过多的表象，根源还是部门利益作怪。由于新一轮地方机构改革还没有全面展开，市直很多部门仍按计划经济模式进行管理，片面强调条条，刚化部门利益的情况还较常见。在利益博弈的背后，市辖区作为下一级行政单位，只有服从和被动接受，毫无发言权。市与市辖区关系的不顺畅和严重的争利现象，是制约市辖区发展的症结之一。