第1个回答 2010-12-06
一、调整我国农村扶贫开发战略的必要性
毋庸讳言，20多年扶贫取得的巨大成就充分证明了我国开发式扶贫战略的正确性。但是，2000年以来我国农村贫困状况发生了很大变化，当前的贫困形式出现了明显不同于过去的新特点，农村扶贫工作已经进入新的攻坚阶段。这意味着现有的农村贫困人口已经严重边缘化,如果仍继续沿用传统的区域开发的方式进行扶贫，很难从根本上解决问题。
（一）在农村贫困地区实施扶贫开发战略的过程中，各地区城乡收入差距却不断扩大。2000年全国城乡居民收入之比为2.78，2004和2005年进一步扩大到3.20和3.22。2000年东、中、西部城乡居民收入之比分别为2.30、2.49和3.62，2004年变化为2.57、2.85和3.82；与2000年相比，城乡差距均有所扩大,西部城乡差距最大并一直高于全国平均水平，中部城乡差距扩大最快，但仍低于全国平均水平。虽然城镇居民可支配收入和农村居民纯收入都有低估的问题，但是城镇居民可支配收入的低估程度远远大于农村居民纯收入。如果再把城镇居民的医疗补贴、教育补贴等因素考虑进去，城乡收入差距将会更大。而这是在我国保持30年经济快速增长以及扶贫开发战略持续推进的背景下出现的，显然，我国广大的低收入群体，尤其是农村的贫困人口，很难从经济增长与改革成果中分到应得的利益。
（二）现有的农村贫困人口已经严重边缘化，因疾病、年龄、人力资本不足等因素导致劳动能力不足而陷入贫困的农民所占比例不断增加，这主要包括: 缺乏或无劳动能力、无生活稳定来源、长期患病的困难家庭、三无家庭、自然灾害导致困难的家庭以及突发事件导致生活困难的家庭。这些家庭多属于绝对贫困家庭，基本处于“不救不活”的状况。国际反贫困的理论和实践表明，当一国的绝对贫困人口总数下降到总人口的10%以下时，这部分人口难以在短期内通过全面的经济增长摆脱绝对贫困状态，而且单靠他们自己的力量也不可能摆脱贫困的状态。因此，传统的区域性开发式扶贫受到了挑战，迫切需要一种比区域性扶贫战略更加精确的瞄准机制来帮助他们脱贫。
（三）我国农村除了近3000绝对贫困人口以外，还有近6000万的低收入人口没有实现稳定脱贫，遇到天灾人祸，极易返贫。2001年到 2005年贫困人口下降的比率非常缓慢，只下降了0.7%，贫困人口只减少了562万人，2003年贫困人口反而增加了80万人。这很大程度上与贫困地区的资源环境约束有关。作为我国西部落后地区典型代表之一的甘肃省是个很好的例子。该省现有41个国家重点扶贫开发工作县，贫困人口大多分布在高寒阴湿区、干旱荒漠区、边缘山区、石山林缘区，生存条件严酷，自然灾害频发，返贫率极高。
（四）即使我们不考虑扶贫对象有无劳动能力以及贫困地区的资源环境等约束条件，区域性开发式扶贫的边际效果仍然会不断递减，甚至成为负数。从全国来看，2001—2002年年均扶贫投入分别为“八五”和“九五”时期的 3.7倍和2倍，而每年减贫的效果不到这两个时期的一半和1/3，每年大约300亿元的扶贫资金主要投在592个国家扶贫开发工作重点县，但这些县所覆盖的贫困人口不到62%。这表明，继续沿用目前的开发式扶贫方式，对于解决剩余农村贫困人口的温饱问题可能是事倍功半。
（五）政府扶贫投资的运作方式本身，也有一个效率问题。在扶贫资金的总量中，总有一部分被扶贫工作的“传递渠道”所消耗。如果考虑到腐败现象和监管的难度，扶贫资金的效益会更低。审计署的一项审计报告称，1997年至1999年上半年，中央和地方各级政府共向全国592个国定贫困县投入扶贫资金488亿元，经审计，查出扶贫资金被挤占挪用、虚列支出、转移资金和私设“小金库”达43.43亿元。
从以上五个方面可以看出，我国农村扶贫开发战略需要做出重大调整。否则，难以适应我国城乡贫困新特点的要求。
二、调整我国农村扶贫开发战略的内容
（一）低保与扶贫应由割裂走向融合。
长期以来，无论在理论研究上还是在实际工作中，我国都存在着一种将社会保障与扶贫割裂开来的倾向，把社会保障与扶贫看成是互不相干的两种制度安排。事实上，社会保障与扶贫是不能分割的。开发式扶贫并不排斥社会低保和救助制度，只有实现开发式扶贫与社会保障式扶贫双管齐下，才能真正实现消除贫困的目标。在实际工作中，为了更好的落实《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中所提出的“实现农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接”，需要对现有的低保资源与扶贫资源进行整合。
（二）城乡扶贫应由二元化走向一体化。
在扶贫政策上，我国从来没有制定或实行过全社会统一的贫困扶助救济政策，而是针对城市和农村的贫困问题仍然延续了传统的城乡二元结构的思路，即在城市是加快社会保障制度的改革和完善，在农村则只是延续以往的“反贫困”政策。而且城乡反贫困政策差别很大，甚至连贫困的界定标准，农村和城市也存在很大差别。更有甚者，我国目前还没有统一的城市贫困标准，也还没有一个官方的贫困规模数据。当前针对城镇贫困人口的开发式扶贫工作显得相对薄弱，而导致贫困的原因进一步呈现出多元化、复杂化等特点，如城市化过程中失地农民的贫困、农村贫困“流入”城市并与城市贫困交织在一起等等。这都要求我们应当尽快建立一个涵盖城乡的一体化扶贫体系。城镇和农村都需要进行开发式扶贫，扶持的对象主要是有劳动能力但仍然比较贫困的人。
（三）扶贫重心应由绝对贫困走向相对贫困，更加注重缩小贫富差距。
长期以来，中国农村扶贫解决的主要是绝对贫困人口，也就是没有解决温饱的人口，而伴随着绝对贫困人口数量的不断下降，庞大的低收入人口和收入差距不断拉大的问题日益凸显。据有关研究，个人之间收入分配关系的恶化，是导致近年来城乡贫困的重要宏观因素。因此，我国政府必须不失时机的调整扶贫战略，充分发挥政府调节收入再分配的功能，加强农村社会保障制度建设，力求在缩小城乡收入分配差距、区域间与区域内发展差距(主要是贫困片区、贫困县与东部地区及其他发展较快地区之间和县内不同乡、村的发展差距)等方面有所作为。
（四）扶贫对象应由贫困地区转向贫困人口。
从上个世纪80年代中期直到今天，包括“八七扶贫攻坚计划”在内，我国的扶贫资源主要用于老、少、边、穷地区18片大的贫困地区， 592个国家贫困县以及近几年来实施的参与式整村推进工程。也就是说，中国的扶贫开发一直是以区域为对象，而不是直接针对贫困人口的。而且，传统的开发式扶贫也存在一定的局限性，比如，未能覆盖全部贫困人口等等，加上贫困人口占农村人口的比重已经很低，以及我国新的历史阶段贫困呈现出分散化、多元化、复杂化等新特点。因此，下一步的扶贫对象应该更加具体，锁定到户到人，从而实现由面向贫困区域扶贫转向瞄准具体的贫困人群，扶贫方式由面上为主、点面结合转向点面结合、以点为主。
（五）应由注重解决生存贫困与生活贫困转向注重解决权利贫困、能力贫困以及代际贫困
“贫困必须被视为是对基本能力的剥夺，而不仅仅是收入低下”。年老、疾病、地理位置差、社会歧视、人力资本不足等“能力剥夺”，是造成绝对贫困的主要原因，而 “能力剥夺（或者说是真正的贫困）的影响比收入低下的影响更重要” （阿马蒂亚•森语）。在我国，贫困人口面临的能力剥夺或权利剥夺现象大量存在。比如, 贫困地区人力资源不足的现象十分突出，人力资源不能适应就业的需要。根据1998年对农村住户的调查，贫困农户的劳动力文盲率高达22.1%，比非贫困人口高出13.2个百分点，而劳动力的文化程度，小学程度以下的比重,贫困农户为31.3%,非贫困农户为16.4%。尤其令人担忧的是，该调查还显示，贫困农户儿童入学率要明显低于非贫困农户，12～14岁儿童在校率低8.2个百分点，15～17岁儿童在校率低10.4个百分点。如不采取果断措施予以补救，这种能力或权利剥夺极易传递给下一代，使他们因为起点或机会不公平而输在“起跑线”上，成为新生的贫困人口。
三、调整我国农村扶贫开发战略的建议
第一，取消国家扶贫重点开发县的做法，以后不再严格区分贫困地区（如：重点县、重点乡镇、重点村）与非贫困地区（如：非重点县、非重点乡镇、非重点村）。无论是城市人口、农村人口，还是流动人口，应该一视同仁，只要是贫困人口均应享受同样的国民待遇，均应纳入扶贫或低保的范围。
第二，有国家扶贫工作重点县的省份采用将财政扶贫资金全部转为低保资金的方式来为农村低保筹集资金。这种做法旨在对现有扶持农村脆弱群体的公共资源进行结构调整，而不会对财政资金总量产生很大的影响。
第三，为了实际工作、理论研究和政策制定以及国际比较方便起见，把扶贫标准与低保标准合二为一，执行全国统一的贫困线标准（当然，各个地方可以根据国标予以微调，但是仍然实行统一的地区标准，而不是一个地区多个标准），并经由全国唯一的权威机构发布。
第四，尽快提高农村人口的贫困标准，增加人力资本投资，提高贫困人口的谋生能力；消除各种社会歧视和制度排斥，积极改善贫困人口的权利贫困，让他们享受同等的国民待遇，拥有机会公平；重视贫困人口子女的教育问题，避免贫困代际传递的发生。
第五，在财政扶贫资金转为低保资金以后，应大力加强信贷扶贫资金、小额信贷、社会帮扶资金等多元化扶贫开发的支持力度。
第六，借鉴美国等国家社会福利民营化的先进经验，充分发挥民间组织在扶贫开发方面的作用，进而提高扶贫工作的针对性和有效性，扶贫部门的职责则重点转移到对民间组织予以监管与评估上来。