1945 年 8 月 15 日 ，日本战败投降，麦克阿瑟将军被杜鲁门总统任命为驻日盟军最高司令，负责对日军事占领和日本的重建工作，率领数万美军进驻日本。
美军入驻日本的消息，在日本社会引起了普遍的恐慌。他们最大的担忧，就是日本女人将面对美国大兵的暴行。
为什么呢？原因是二战中，日军在亚洲各地对当地妇女犯下的暴行，使得他们担心会导致类似的“报复”。
为了减少美军可能针对日本女人的侵扰，日本内阁出台了一个现在看来绝对是匪夷所思的措施：在日本建立为美军提供性服务的慰安所。
慰安所不是什么新鲜发明。实际上，二战中，日本就建立了慰安妇制度，从日本、中国、朝鲜等国家征集“慰安妇”，为日军提供性服务。
建立慰安所需要 5000 万日元，对于战败的日本来说，这是一笔很大的开支。可大藏省财税局长池田勇人却很快批准了这笔钱，他的看法是“用这笔钱换取日本女性的贞节和血统的延续，可说是十分划算。”
日本内阁的办事效率很快，当年 8 月 18 日，建立慰安所的文件从日本内务省发出， 8 月 8 日 ，第一个这样的慰安所在东京郊外的小町园开业。此后，“悟空林”、“见情”、“波满川”、“乙女”等慰安所相继开业。最盛时，在日本从事“慰安”的日本女性达到 7 万人。
最初，日本内阁是想利用日本社会的公娼私娼充任慰安所的慰安女。可是，自愿加入的妓女却少之又少。她们对向美军提供性服务非常抗拒。因为长久以来，妓女中流传着“西洋人和日本人身体不一样，和他们做那种事会被弄成两半”的说法。
后来，有的地方的妓女服从了，“既然是为了国家，那就努力奉公吧。”但是，数量还是远远不够，连预计目标的三分之一都达不到。
怎么办呢？日本内阁打起了日本良家妇女的主意。当然，良家妇女不会答应为美军提供性服务，于是，日本内阁就打着招工的幌子，来招募慰安妇。
于是，大批日本良家妇女被当局软硬兼施地推进了火坑。稻江世津子在《占领军慰安所》一书中说：“战争结束了，可是，依然可以用‘爱国’的名义驱使无辜的女子去为‘进驻’的外国兵卖淫。这是和战争中把女性拉去强暴一样的残虐，今天，改个名字叫特殊慰安罢了。”
这些在慰安所里的慰安妇命运极其悲惨。直到 1946 年 3 月 6 日 ，在美军的要求下，日本政府下令各地警察署关闭各处慰安所，并谢绝美军官兵继续访问慰安设施。 5 万多名慰安妇，带着满身疾病，没有任何补偿地被扫到了大街上。