摘要 新时期的国土规划工作面对转变发展方式，促进经济、社会、生态、民生全面协调发展，开发资源与保护环境，解决地区间发展不平衡，资源环境自然分区与行政区相协调，发挥区域资源环境优势与解决区域“短板”制约，处理好当前与长远、局部与整体关系，完善宏观调控与市场配置等诸多方面的问题，只有创新思想，统一认识，明确任务，才能保证新时期国土规划的科学性、实用性与时效性，保障国家长远可持续发展。
在我国发展新的历史阶段，国务院决定开展新时期的国土规划工作。确定新时期国土规划的功能定位和目标任务，要研究新形势和新要求，首先要研究在实践中发现的问题。马克思说：“主要的困难不是答案而是问题”，“问题就是时代的口号”。国土规划的对象与功能主要是统筹资源环境保护和合理利用，推动经济社会的可持续发展。要真正发挥国土规划的作用，首先要研究国土规划面对的问题。
一、转变发展方式，推进可持续发展问题
人类在自然中诞生，也在对自然的开发利用中生存和发展，人与自然形成了对立统一的关系。人地关系经历了“环境中心主义”、“人类中心主义”之后，逐步形成了人—地协调的可持续发展观念。可持续发展包括生态、经济、社会三个方面，其中生态可持续发展是基础，社会可持续发展是最终目标，而经济的可持续发展则是保障。联合国《21世纪议程》指出，人类要发展，只有发展才能解决环境破坏和贫困加剧之间的恶性循环，只有发展才能为解决生态危机提供必要的物质和技术基础。但是发展要有限度，要协调环境保护与人类发展的关系。发展与保护构成了人地关系中一对永恒的矛盾。解决这一矛盾成为人类长期的目标与任务。
目前，我国处在经济社会发展工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化的历史条件下，每年要实现8%～10%左右的经济增长目标，国土资源总量的有限性与经济社会发展需求的持续增长构成了我国当今社会发展的主要矛盾，国土资源管理如何能够为经济社会持续发展保驾护航，实现“保护中发展、发展中保护”，是新时期国土规划面对的首要问题。
经济增长靠各种生产要素起作用，首先是资源，第二是资本，第三是劳动(普通劳动)，第四是技术进步。新中国在建国初期，借鉴前苏联的经济增长方式，靠资源投入、资本投入，外延增长，粗放增长。1982年国家提出把经济发展转到提高“效益”的基础上，确定了到2000年国民生产总值翻两番的目标。到2000年，国民生产总值翻两番的目标超额实现了，但“经济效益提高”的前提没有实现，“九五”期间国家提出要实现两个根本转变，一是经济增长方式由粗放到集约的转变，二是计划经济体制到市场经济体制的转变。21世纪，我国城市化、工业化进程加快，其中一个重要因素是很大程度上利用了从农民那里拿来的土地，大量投资，重新进入重工业化时代。加之地方官员搞形象工程、政绩工程，增长方式就往回走了。这样的状况不改变，20多年前提出的“转变”何时才能实现?
把拉动经济增长的因素归结为“消费、投资与出口”，来源于凯恩斯关于“总需求＝总供给”公式。但凯恩斯关于经济增长依赖于“三驾马车”的分析是着眼于短期而非长期，如应对经济危机，而若维持长期的经济增长，就要转变发展方式，主要依靠技术、人才的进步和良好的制度环境。
要转变30年来我国经济高速发展主要依靠资源、资本投入，依靠廉价劳动以及出口(变相的资源投入和劳动投入)的发展方式，就要发挥人才和技术进步的作用，即发挥知识和技能的作用。物质资本是损耗的，而知识和技能是不会损耗的。国土规划作为国家最高层次的国土资源保护开发规划，要有助于促进发展方式的转变，通过对资源开发利用方式、规模等的控制进行宏观引导，推动资源节约集约利用、循环利用，利用好国内、国外两种资源、两个市场，实现我国经济社会的可持续发展。
二、经济、社会、生态、民生全面协调发展问题
生产力发展是推动社会进步的决定性力量。经济是基础。生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑。生产关系对生产力、上层建筑对经济基础起反作用。在一定情况下，这种反作用起决定性作用。新中国60年，尤其是改革开放30年的历史完全证实了这一基本理论。
不同社会发展阶段，经济发展的目标不同。建国初期乃至其后的一定时期，集中力量发展经济是经济社会发展的主要矛盾。改革开放初期，仍以发展经济为主也是必然选择。这时候，不发展经济一切问题都解决不了。当经济发展有了一定基础之后，就出现了全面协调发展的问题，搞好经济建设、保护生态环境、促进社会公平正义、保障和改善民生是当今发展的全部要义。这时候，不解决全面协调发展问题，经济问题就会演化为政治问题、社会问题。落实科学发展观，必须寻求一种立足资源环境，统筹经济、社会、民生建设的具有法制保障的途径。国土规划具备这种功能。
以往在以发展经济为主要目标的导向下，国土规划功能的缺失，或由于单项规划的实施，以经济发展规划为主体的各种规划更多地侧重于产业发展，以实现经济增长为目标，更多地注重经济效益而忽视社会效益与生态效益，经济增长越快，社会问题越多，社会矛盾越突出，生态问题越严重。新时期国土规划编制应充分发挥其宏观导向作用，将资源的开发利用与生产力布局等更多地引向关注民生与生态，使在国土规划框架下进行的各种专项规划以及各类经济发展规划也能遵循这样的价值取向，避免过度追求产业发展与经济效益，从而将经济、社会、民生与生态文明建设协调起来。
三、开发资源与保护环境问题
资源与环境是密不可分的整体，资源寓于环境之中，环境本身也是一种资源。虽然资源、环境具有相对独立性，但二者的发展变化却是相互影响、相互制约的。二者关系主要表现在两个方面，一是自然资源的数量、质量在时空上的变化会影响环境的变化，二是环境变化后也会使资源发生适应性的改变。自然生态系统作为一个复杂的巨系统，其各子系统之间相互影响又相互制约，总是在不断发展变化中维持着系统的平衡发展。我们不能脱离其他系统而孤立地研究其中某个子系统，因而国土规划过程中也必须把资源、环境作为一个统一体进行统筹考虑。环境和资源一样，既有自然属性，又有经济属性，在进入生产领域、交换领域时，环境就具有了资源、资产、资本的功能。
环境是一个空间的概念，空间本身也是一种资源。目前对环境资源的利用存在两个层面的问题，第一是认识层面。由于对环境的资源属性认识不足，环境价值不能全面体现，导致环境资源缺乏明确、清晰的产权。由于市场一般不会对没有产权的物品进行交易，所以市场价格机制无法将环境资源的成本反映出来。第二是实际操作层面。随着环境问题的出现，人们认识到使用者应该支付环境成本，但是往往只考虑到正常的环境资源使用成本，而忽略了使用资源过程中对环境造成的污染和破坏的补偿成本，即只支付了一小部分环境成本而非全部。使用者在消费环境资源时造成的环境污染和破坏没有相应的补偿，其补偿往往由社会承担，导致环境成本外部化。环境资源成本外部化或低成本使用势必会造成环境资源的浪费及过度使用。因此必须明确界定环境产权，将环境资源成本内部化，形成谁使用谁付费、谁破坏谁治理的补偿机制，充分体现社会公平原则。
国土规划需要寻找一种合适的表达方式，来体现资源与环境一体化特征并计量资源与环境使用的总成本，通过推动市场机制来实现资源环境的配置，遏制资源环境的破坏和过度使用，促进资源环境的保护治理和合理利用。
四、发展不平衡问题
我国地域广阔，人口众多，不同地域因资源环境禀赋、发展基础以及人力、资金、教育水平等方面的差异，经济增长速度、发展规模或者产业部门等都很难实现均衡发展态势。非均衡发展是绝对的，均衡发展是相对的。改革开放初期，沿海地区率先发展是必然选择。目前，我国处在城市化、工业化快速发展的阶段，发展不平衡问题越来越突出，不进行调节、平衡，就会出问题。新时期国土规划面对的一个重要问题是如何引导和采取有效措施缩小这种差距，逐步实现相对平衡的问题。
发展不平衡首先表现为城乡发展不平衡。改革开放以来，我国经济发展迅速，城市化进程加快，人口、科技、产业等在大中型城市集聚，导致资源向城市的过度集中，广大农村地区相对落后，形成了城市和农村二元结构。解决城乡二元结构有两条主要举措。其一是要加快农村现代化进程。首先要推动农村产业现代化，来带动农村社会、文化的现代化。农村产业现代化与城市不同，农业生产对自然条件有很强的依赖性，农村的产业布局要结合当地资源环境条件，发展与资源环境条件相匹配的产业类型。国土规划是因地制宜、扬长避短地调整农村产业结构、引导农村向资源优势产业方向发展、实现农村产业现代化的重要途径。其二是加快城镇化进程，解决现代农业集约化生产带来的剩余劳动力进城。
发展不平衡还表现为东、中、西部发展不平衡，这既与区位有关，也与各地区资源环境禀赋有关，还受其历史发展的影响。各区所处地理位置、地形、地貌、气候、生物以及土壤、水、矿产等不同，其资源环境组合不同。不同的资源环境组合特征往往直接决定一个地区的发展方向，如西南地区岩溶地貌为主的地形，西北地区气候干旱与水资源短缺，都决定了这些地区资源开发利用的方向。解决我国中、西部发展问题，应更多地考虑产业类型、产业布局是否合理，是否资源优势最大化、劣势最小化，GDP水平是否与当地资源环境承载力相匹配。中、西部追求与东部地区GDP平衡是不现实的也是不科学的，不能以GDP大小论英雄，而应从长远可持续发展的角度考虑中、西部特定资源环境条件下的科学发展。
国土规划的主要对象和重要功能无疑使之成为统筹城乡、统筹区域相对平衡发展的重要途径，在规划中需要就缩小城乡与东、中、西部发展差异提出明确的导向和切实可行的方案。
五、资源环境自然分区与行政区协调问题
资源环境禀赋条件是不依人的意志为转移的客观存在，有着其自身存在与发展的客观规律，具有自然的地域性特征。而目前我国经济社会发展以行政区为单元，不同行政区的划分往往导致资源环境自然分区的条块分割，而行政管理体制上的分权与财政体制的分灶导致各行政区各自为政，人为的行政分割必然加剧区域经济社会发展与资源环境之间的矛盾。具体表现在以下几个方面，一是各行政区之间的资源分配与环境保护等方面的矛盾。如水资源的上中下游行政区之间分配问题，水污染的跨区转移问题。二是行政区界限产生资源开发利用的不均衡。上海市在整个长三角地区处于核心与龙头地位，承载了过多的人口和经济总量，资源环境的开发利用已经达到甚至超出了可承载的极限，人地矛盾非常突出，而长三角的有些经济相对落后地区的资源则还未能有效开发利用。三是产业布局的区域间协调问题。环渤海地区由于共同的区位以及资源环境特点，成为一个相对完整的自然地域单元，但同时环渤海地区又分属五省二市，在经济布局上，各行政区从地方发展角度出发，出现重复建设、产能过剩等问题，造成资源环境的浪费甚至破坏。
行政区与资源环境自然分区的不协调，会凸显资源开发、环境保护与经济社会发展之间的矛盾。国土规划编制应采取“全国视角、区域协调”策略，以资源环境自然分区为规划编制单元，从全国层面上确定区域国土资源开发格局，在此格局下进行各行政区的国土规划，各行政区与国土资源自然分区交叉或者重叠的，须依全国国土规划格局进行区域间协调，避免地方利益驱动或者地方保护的不合理开发行为。
划分资源环境自然分区，并通过资源环境承载力评价来引导和协调各区域生产力布局，应成为国土规划编制的一项基础性、先行性和持续性的工作。虽然实现自然分区与行政区之间的协调不是国土规划能解决的问题，需要国家层面在制度安排上的支持与保障，但是以资源环境禀赋和承载力大小来进行国土规划是遵循客观规律的、科学的规划方式，是实现保护资源、保障发展的有效途径，是国土规划编制工作要努力践行的重要原则之一。
六、发挥区域优势与解决区域“短板”制约问题
一个区域的发展规模和强度与资源环境的协调程度，不仅取决于该区域的优势资源环境条件，而更多地取决于其限制性因素的制约。当前的现状是重视发挥区域资源环境优势而忽视区域“短板”制约。内蒙古自治区草场资源丰富，同时还蕴藏着丰富的煤炭、铜铁、石油、天然气以及稀土等矿藏。内蒙古已经成为全国重要的畜牧业生产基地、能源供应基地、矿产开采和冶炼基地。而内蒙古地处干旱、半干旱的气候条件下，降水量少，水资源不足是产业发展与草原生态恢复的严重制约性因素，因此伴随优势资源开发的同时出现的则是草原生态脆弱地区植被、地下水资源的严重破坏，草场退化、河流断流等生态问题严重。近年来，内蒙古实施以工辅农、以工辅牧、调整产业结构、改善农牧业生产方式、加强矿山环境治理等保护生态、促进发展的各种措施，已初见成效，草原生态有所改观。但是干旱、半干旱的草原地区，生态的恢复是非常缓慢的，对经济社会发展的影响将会持续相当长的时期。因此在发挥优势的同时若忽略了资源环境“短板”因素的制约，会使“短板”更短，恶性循环。而资源优势的发挥也要适度，竭泽而渔，优势也会变为“短板”。
新时期国土规划的重要功能之一，是通过对区域资源环境优势与“短板”因素的分析，划分不同的功能区，分别制定不同的发展规划；同时对解决“短板”制约提出切实可行的措施，根本出路是依靠科技进步。
国土规划如何引导各地区在“短板”因素的制约下发挥资源优势，是实现保障发展、保护资源目标的关键问题。以资源环境自然分区进行国土规划，是以区域的资源环境禀赋为前提，是建立在资源环境承载力评价基础上的，而资源环境承载力评价的重要工作是对国土资源环境进行调查评价。建国以来，国土资源调查积累了资源环境的大量数据，建立了全国资源环境数据库，部分地区还实现了数据的动态更新。如果充分利用好这些数据，采用科学的方法对全国的资源环境承载力进行定量评价，并根据承载力评价结果划分不同区域，确定不同区域的资源优势与劣势，即确定影响一个地区发展的主导性因素与限制性因素，进行功能定位，确立不同地区适合发展、不适合发展的产业类型，对可发展产业的生产规模以及布局进行总量上和空间上的控制，制定相应的生态环境补偿方案，既保障适度发展，改善民生，也能有效控制对资源环境的影响，不会使“短板”更短。
七、当前与长远、局部与整体关系问题
近几十年国家经济社会发展迅速，社会需求与资源环境供给时时处于动态变化之中，往往表现出无序状态。而规划或不符合实际，规划赶不上“变化”，或规划不具法律效力，不能实施。有时规划尚未编制完成，现实状况已经发生了很大改变。而规划设定的中长期指标，常常在没有达到规划期时就已经远远被突破。而有些地区开发过度、重复建设严重，区域间差异显著，造成规划“速度”攀比。国土规划作为国土资源开发利用的宏观发展战略框架，要发挥其应有的调控和指导作用，需要认真研究如何处理当前与长远、局部与整体的关系。
处理好当前与长远的关系，首先要保证规划的科学性。国土规划的科学性是指规划要符合自然规律与经济规律。能够反映我国当前经济社会与资源环境状况，是规划的实用性与时效性的基础。国土规划编制的科学基础是对国土资源的综合调查与资源环境承载力综合评价，这就需要采用现代科学技术手段，建立全覆盖的国土资源动态监测信息系统，掌握最为精准的国土资源与环境状况，确保规划指标等的确立是建立在最新的资源环境状况基础之上，符合当前发展现状。同时采用先进的技术方法，结合一定时期内经济社会发展变化的速度与趋势，对未来二十年(一个规划期)乃至更长时间内经济社会发展对区域内可能的资源环境需求进行模拟和预测，对规划的指标保留相应的弹性空间(承载力阈值的四维特征决定的)，对资源环境的开发利用也保留相应的余地，既要满足现实发展，也要确保可持续发展。
处理好局部与整体的关系。一方面要兼顾国家总体战略与地方战略、各行政区发展与经济区带发展、城市与城市群发展等之间的关系。避免各自为政，盲目发展。受区位、自然、人文因素等的影响，我国几十年来逐渐形成了沿海、沿江、以及沿铁路交通干线的几大经济区带，形成了珠三角、长三角、环渤海等几大城市群，以这些区域的发展带动了全国经济的整体发展，但是也出现了区域与全国、区域内部之间的不协调问题，各地区、各城市为地方利益、为短期效益、为官员政绩等诸多因素影响，盲目上马一些大项目或者违规项目，出现重复建设、产能过剩、资源浪费、环境破坏等问题，需要通过国土规划从宏观上加以约束和调控。
另一方面，从规划的角度讲，要健全完善规划体系，处理好国土规划与专项规划、国土规划与经济发展规划之间的关系。目前我国的规划有很多种类型，包括国民经济和社会发展总体纲要、土地利用规划、城乡建设规划、主体功能区规划、矿产资源规划、能源规划等等。而各种各样的规划常常发生重叠与交叉，相互之间缺少一个相互协调的纽带，缺少可以进行平衡调整的依据。国土规划是以全部国土资源及其空间为客体，从宏观上、空间上总体布局人类活动主体的经济活动，从主、客体关系来看，国土规划显然是联系国土资源与经济社会活动的最直接纽带，是对资源开发战略与经济发展战略最高层次的布局，从可持续发展的角度讲，各类单项规划或者产业规划均应在国土规划的框架下进行，服从国土规划的布局。
八、宏观调控与市场配置问题
社会主义市场经济体制下的资源配置机制是在政府宏观调控下，市场对资源配置发挥基础性作用。对于国土资源这种关系到国家安全与生态安全的战略性资源来说，宏观调控至关重要。市场机制以利益最大化为驱动，很难顾及资源的短期收益与可持续利用、全国与区域协调、公平与效益等诸多问题，同时市场有其自身难以克服的缺陷，近两年世界铁矿石价格的波动就是市场失灵的表现。我国尚处在体制转轨时期，目前的状况是，一方面，宏观调控体系尚未建立，作为宏观调控的间接手段，法制、法规、政策等尚不完善，更多的是采用行政手段。另一方面，市场化程度比较低，法规不健全，市场无序，行政干扰，市场发挥不了配置资源的基础性作用。这就需要在建立和完善宏观调控体系的同时，加快市场化进程。
国土规划是宏观调控的重要手段。国土规划是对全部国土资源及其空间利用进行宏观配置的战略性方案。我国拥有960万平方千米的陆域国土和300多万平方千米管辖海域。国土是一个三维的地域空间系统，国土资源具有三维地域空间特征，即不仅指实体资源，也占有一定地域空间。对国土资源的开发利用，则是在一定地域空间内对实体资源及空间的开发利用。当将国土资源置于不同发展阶段进行规划时，则构成了具有时间演化特征的四维系统。因此国土规划是一项庞大的系统工程，时间上要兼顾眼前需求与长远的可持续利用，空间上要充分考虑资源环境的地域差异。将一定发展阶段市场对资源的需求置于国土资源三维地域空间内，与国土资源在空间上构成交集，国土规划需要对这些交集进行评估、权衡和统筹，重点关注需求聚集区域内人口、城市、产业的资源匹配度，适当进行调整。在国土规划的总体框架下，充分发挥市场配置资源的基础性作用，才能达到保障发展、保护资源的目的，推进全面协调可持续发展。
新时期国土规划工作的推进，是保障和促进经济社会全面协调可持续发展的重要举措。上述八个问题关系到国土规划的指导思想、基本原则、基本框架与定位等最基本内容。在国土规划编制前需要统一认识，明确方向，才能保证国土规划具有科学性、实用性与时效性，符合时代发展特征，才能成为国家法制保障的政策性文件进行实施，发挥其应有的功能。
(原载《自然辩证法研究》2010年9期，作者与樊笑英合作撰文)