如何建立"以人为本"的中国"公共管理"新模式

Question

如题所述

Answer 1

科
学发展观指导下提高公共服务水平；科学发展观是当前我国政府管理的指导思想；现代公共服务作为一个知识领域和实践创造，随着现代；(一)建立“以人为本”
的公共政策决策机制；公共决策要坚持以人为本就要改革和完善决策机制,健；长期以来,我国公共决策一直实行“精英”决策模式,；(二)构建“以人为本”为
核心价值的公共政策制定模；这就意味着制定任何公共政策时,都必须把尊重人

科学发展观指导下提高公共服务水平

科
学发展观是当前我国政府管理的指导思想。从根本上说，科学发展观的实质，指向具备正当性与合理性的价值选择和价值取向，即经济社会的发展必须是坚持以人为
本，实现全面、协调、可持续的发展。在我看来，如何在科学发展观的指导下提升公共服务水平，其核心在于以人为本。那么我们又如何在科学发展观的指导下，把
以人为本的思想统一到提升公共服务水平的实践中去呢？我想就我的理解作一下几点阐述：

现
代公共服务作为一个知识领域和实践创造，随着现代社会的复杂性日益增加、公民公共服务需求日益扩大及公民权利的保护意识日益提升，树立以人为本的公共服务
思想也就显得越来越重要。在实践中的价值选择在多大程度上得到体现和实现，取决于在政府管理的运行中是否得到科学有效的保障，即在多大程度上政府对经济社
会发展运行的管理，对社会公共事务的管理具备科学理性和高效的服务能力。我国政府也在十六届三中全会上第一次正式提出以人为本的公共管理理念。

(一)建立“以人为本”的公共政策决策机制

公共决策要坚持以人为本就要改革和完善决策机制,健全深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化、民主化，包括决策目标人性化、决策程序民主化、决策主体群众化。

长
期以来,我国公共决策一直实行“精英”决策模式,公共决策由少数人操纵，这种不民主的决策作风,必然导致决策失误。所以,公共决策必须坚持人民群众的主体
地位。如三峡工程、电价定价等大型公共政策、公共事件在进行的决策过程中应该用听证和广泛调研的形式以保证更广泛人民群众的参与。

(二)构建“以人为本”为核心价值的公共政策制定模式

这就意味着制定任何公共政策时,都必须把尊重人民群众的意愿、实现人民群众的利益、维护人民群众的权利作为根本前提。

公
共政策的制定要彰显公共利益取向，公民参与公共政策制定的方法和渠道也应该积极探索。随着公民社会的发展,公民的独立自主意识、政治参与意识以及政治民主
化的要求不断增强。一方面,探索公民参与公共政策制定的方法,如政府组织中加入公民代表、公民训练、基层意见搜集法、听证制度和网上公开征求民意等;另一
方面,探索公民影响公共政策制定的渠道,如利用政府门户网站、个别接触、舆论扩散、集体推动、游说工作等政策参与渠道。

(三)建设更加透明的公共行政体系

公
共行政的透明度是衡量行政民主，也是检验责任行政的标尺。民主的和负责任的公共行政必然是透明的行政，在建设透明的公共行政问题上，坚持以人为本，就是要
将公共行政从那种幕后行政和暗箱操作中转变过来，向人民群众公开一切在法律容许范围内能够公开的公共行政过程和活动，让群众充分行使知情权，从而从根本上
保障群众其他民主权利的实现。

（四）引入市场竞争机制，提高政府的工作效率

以
人为本的公共管理应注重用市场机制来改造政府或用企业家精神重塑政府，在公共物品和服务的提供上采用市场的方法或准市场的办法，并在公共机构以及政府组织
中确立节约成本和提高效益的激励机制。这些做法有积极的借鉴意义，因为市场机制的确是改善政府绩效的基本手段，可以缩小政府失灵的影响范围，使政府体制更
灵活，并提高政府的工作效率。

随
着政府政治统治职能向重社会管理和服务职能的转换,其理念必然是一切以人民群众的福祉为依归,亦即以人为本。以人为本的政府社会管理理念是在扬弃前人成果
的基础上对人的认识的升华,它以人的全面发展为出发点和归宿,强调要尊重每一个人,要从管理过程中的以管理人员为主转向对全员负责,要使管理的直接目标和
最终目标高度统一起来。

以人为本的公共政策应弘扬公平原则

公
平是公共政策的基本价值,公共政策是实现公平的媒介、手段。公平主要包括两个方面内容:一是代内公平,即当代人之间的公平,它要求消除不同阶层之层、不同
地域之间在机会选择和成果占有上差别悬殊和两极分化现象,尤其把消除贫困作为优先考虑的问题。二是代际公平,即当代人与后代人之间的公平。代际公平强调,
人类赖于生存的自然资源是有限的,所以,当代人不要为自己的发展和需要而掠夺式地使用资源,从而损害后代人发展和需要的条件,要给世世代代以公平利用自然
资源和环境的权利。因此,这就要求政府在利用公共政策落实科学发展观的过程中要在其目标取向上做到:以横向的代内公平,促进经济社会现实的发展;以纵向的
代际公平保障经济社会未来不间断的发展。公共政策要以立体公平为目标,促进和保障经济社会持续发展。

首
先，公共行政的管理途径要“以人为本”。以一种传统的管理角度看，公共行政与公众的互动结果，应促进效率、效能和经济价值的最大化，这典型地将公众与管制
者视为具体的“物”，而非活生生有感情的人，这种“非人情化”的公共行政思想不仅易导致僵化的官僚主义，同时公共行政的结果也往往将成本与时间的负担向社
会公众转化。伴随着对传统公共管理的批评与对公民权利的要求，政府管理越来越被视为为社会公众提供公共服务的过程。以新的视角来看，一个有效的政府公共行
政必须坚持公众满意的原则，将公共行政的焦点放在获取结果而非遵循程序上，强调配合市场机制的运作。公共行政同样应强调“顾客导向”观念，在这里政府服务
对象被视为政府应该回应的顾客，而政府的新定位是一个能确保效能、效率、回应能力的责任服务政府，它不仅要求公共行政与公众的全面互动，要求公共行政服务
的充分利用，同时它还突出地强调公共行政必须将民众的利益诉求及服务结果放在优先地位。

其
次，公共行政的政治途径要“以人为本”。公共行政与政治之间具有天然的联系。就政治途径看，突出公共行政中人的价值，要强调的是代表性、回应性以及责任性
价值，在公共行政过程中扩大公民有序的政治参与，保证人民群众依法进行民主决策、民主管理和民主监督。这样的参与不仅能增强政治体系的代表能力和回应能
力，培养现代民主国家的公民精神，促进公民对政府管理的了解，加强公民的“主人翁”意识与社会责任感，减少公民的社会疏离感，增进公民的政治社群意识和政
治整合意识，促进阶层和谐。更重要的是，扩大公共行政的公众参与有助于保证和加强政府执政的合法性，促进公民对政府决策与政策的认同，并使社会最广大成员
的根本利益得到有效代表。在政府管理的政治维度，公众不是可有可无的对象，不是公共行政的被动臣服者，而应是政府行政的最终委托人、政府合法权力的赋予
者。

最
后，公共行政的法律途径也要“以人为本”。如果说政治途径更侧重用“公众”和“人民”这样集合性的语汇，去表达公共行政的政治参与多重性与广泛化的话，那
么以法律途径看待公民与公共行政之间的互动则更为个人化与具体化，其主要着眼点在于公民个人的宪法权利和法律权利的保障，它强调公民、被管理者以及诉讼当
事人具有一系列受宪法保障的权利。公共行政行为受到宪法的约束，公务员也受到宪法的约束，而个人参与公共行政的机会与权利一经得到法律的确认，非经正当法
律程序，就不能予以随意否认。因此公民个体相对于行政机关的程序性权利、隐私权、平等保护权、基本人权、财产权的重新界定与明白确认，将成为政府管理“以
人为本”题中应有之义。公共行政不仅要置于宪法框架之下，同时要致力于用法律途径建立权力制约机制，以使公众免遭武断的、反复无常的、有害的、滥用的和歧
视性的行政行为的侵害，以确保公共行政公平施政，保证公民受到伤害时，有救济的途径。

无论我们以何种视野去理解现代政府管理，我们必须清楚的是，公共行政的合法性与有

效
性完全存在于公众与公共行政行为的互动中，就价值基点看，公共行政的最大着眼点均离不开抽象集合的“公众”与具体现实的“公民个体”。而就现代社会的发展
观看，经济学研究已经证明，人力资本是继土地、资金资本后最重要的一个社会经济发展要素，联合国的《人类发展报告》也充分强调“人是一个国家的真正财富，
发展的基本目标就是为人创造一个能享受长寿、健康和有创造性生活的环境，并持续扩大人的选择范围”。因此在新的发展观下，在把人与人力资本作为社会最宝贵
价值的今天，中国政府管理，不仅要迎来观念上的吐故纳新，同时它还迫切要求重新定位公共行政的角色，反思行政权力的来源，检讨自身行政行为的合法性，特别
是行政行为的合宪性。当政府管理真正突出以人为目的、为起点、为最终价值、为服务对象的公共行政价值观，公共行政的代表性与权威性就将得到新的提升，公民
个体与公共行政的互动就能达到新的和谐。

毋庸置疑，研究发达市场经济国家在公共管理及政府改革方面所取得的成功经验，借鉴其理论、方法以及行为模式中的合理因素，对我国政府转型期的公共服务改革具有重要的实践意义。

首
先，创新政府体制，转变政府职能，尽快改变政府垄断公共物品供给的局面。我国传统的政府管理体制是建立在计划经济基础之上的，具有科层制的一般特征，而且
权力集中、政企不分。我国行政体制改革的一个主要目标是建立起一个与市场经济发展相适应的灵活、高效的政府管理体制，而以往机构改革的主要着眼点是机构的
撤并和人员的裁减，体制创新的力度不大。传统的政府体制以及政府与社会关系的旧模式并未彻底打破，政府职能并未根本转变，政府仍然垄断着公共物品及服务的
供给。政府机构膨胀，包揽过多的社会公共事务，行政效率低下以及资源浪费的问题仍然相当突出。因此，在新一轮的行政体制改革中，应该借鉴西方新公共管理运
动在这方面所取得的成功经验，加快政府体制创新的步伐，彻底改革政企不分、权力过分集中的传统政府管理体制，打破政府垄断公共物品供给的局面，将部分公共
服务职能转交给社会和企业，即让其他公共机构、中介组织、社会团体和企业参与公共物品及服务的提供。

其
次，引入市场竞争机制，提高政府的工作效率。新公共管理运动注重用市场机制来改造政府或用企业家精神重塑政府，在公共物品和服务的提供上采用市场的方法或
准市场的办法，并在公共机构以及政府组织中确立节约成本和提高效益的激励机制。这些做法有积极的借鉴意义，因为市场机制的确是改善政府绩效的基本手段，可
以缩小政府失灵的影响范围，使政府体制更灵活，并提高政府的工作效率。这也正是我国传统政府管理中最缺乏的因素之

一。
公共管理，尤其是行政管理在许多方面可以利用市场机制。例如，政府的某些公共经济活动可以采用拍卖的方式；政府的办公用品可以通过招标的方式购买；公共工
程可以承包给私人公司和企业；同一种公共物品或服务可以由几个机构同时提供，以形成竞争等。近年来，随着市场化进程的加速，我国政府管理的某些部门、领域
或方面已经尝试利用市场机制，如政府机关和其他公共部门所用物品的集中采购、公共工程的招标投标、土地的有偿使用、营业执照的拍卖、公共服务如环境保护和
治安的委托承包等都是将市场机制引入公共部门的具体体现。

第三，注意研究借鉴工商管理的先进经验、原则、方法和技术，实现由传统的行政管理模式向现代公共管理模式的转变。新公共管理作为一种管理主义的纲领，与它直接采用现代

å·¥
商管理实践的管理理论、方法及模式有直接的关系。尽管它有照搬私人部门管理经验，忽视公共部门与私人部门基本差别的倾向。但是，作为人类社会管理的两个基
本领域，公共管理与私人管理两者又有着共通之处，都属于一般组织与管理理论研究的范围。因此，某些私人部门的管理经验、原则、方法、技术以及模式同样适应
于公共部门，可以相互借鉴和应用。目前，我国公共管理水平不高的一个重要原因就是管理手段单一、管理方式陈旧、管理方法落后。这就迫切需要一整套与市场机
制相适应的公共管理的理论、原则、方法和技术，并构筑起全新的公共管理模式，而这套新的理论、原则、方法技术和模式的一个重要来源正是现代工商管理的实践
及其成功经验。新公共管理在这方面的做法是有其理由的，具有重要借鉴价值。因此，应该充分注意先进工商管理的示范效应。

人
们常常谈论政府改革和公共行政的价值导向和目标模式问题，而“以人为本”就是对这个问题的根本回答。当今中国是一个经济高速发展，社会剧烈变革，文化冲突
和整合加速进行的社会，公共行政面临的挑战是前所未有的。为了适应经济发展、社会变革、文化变迁、政治改革的要求，为了应对政府面临的挑战，公共行政从价
值理念、到管理模式和行为方式都应该有一个彻底的转变，也就是人们常说的治理转型。而任何一种变革--治理形态的变革也不例外--都在一定的价值观指导下
进行，都从一定的认识开始，“以人为本”恰恰适应了这个要求，必然成为指导政府改革和治理转型的基本理念。而要按照以人为本的价值要求，顺利实现治理转
型，重要的是在如下方面做出努力：

1、
以人为本，建设民主的公共行政。以人为本包含丰富的价值内容，而民主则是它的核心。民主意味着一切公共权力都来源于人民，一切公共政策都应该符合大多数人
民的愿望，一切行政活动都以人民的根本利益为依归，一切公共行政的策略、方法和技术的设计都以满足人民需要为出发点。实现民主的公共行政，就是从政府主宰
一切的管理模式中转变过来，确立一种新的、人民群众的权利在其中得到保障和实现的治理模式。在这样一种新治理模式中，群众将充分发挥他们的自主性和能动精
神，将充分实现他们的知情权、参与权、监督权和评议权；群众扮演的不是被动的被统制、被管理角色，而是以社会主人姿态主动参与到国家事务、经济事务、社会
事务和文化事务管理中来；群众是政府的合作者和伙伴，而不是消极的被管理对象。这样一种民主行政无疑在本质上体现了以人为本的施政理念。

2、
以人为本，建设法治的公共行政。对于现代公共行政而言，民主和法治犹如车之两轮、鸟之两翼，不可偏废。法治和民主一样，对于人民来说有着根本性的价值，因
为法治为人权提供了基本的保障。没有法治的保障，人民享有的各种权利将得不到保护，所谓以人为本的公共行政就没有实现的可能。法治对于社会生活的意义，最
重要的在于，法治将政权、治权和人权进行了严格的区分，对政府的权力进行了严格的限制。在一个法治社会里，公共行政担负着巨大的责任。

一
是政府必须依法办事，这是因为政府对法律的尊重，其实就是对人的权利的尊重。政府的权力和人的权利都来源于法律，由人民意志体现的法律奠定的，尊重法律实
质上就是尊重公民通过法律获得的权利本身，因而在这个意义上，政府尊重法律，依法办事，就是体现了以人为本的公共行政的要求。二是政府必须负起维护法律尊
严，在正义原则下制定法律和实施法律。一个法治的行政不仅意味着有“法制”，还要真正做到有“法治”。在一个法治的公共行政中，“法制”只是手段，而“法
治”才具有价值。政府超越社会其他团体之上的地位，不仅是让它通过法制这种手段