现状 近年来，我国农业和农村经济持续稳定增长，财政实力不断增强，各项社会事业取得了长足的发展，但乡镇债务问题也随之日益显现。目前，我国乡镇大都在不同程度地举债度日或负债运行，而且负债数额大、种类多，情况非常严峻：一是乡镇债务面广量大。以某市为例，至2005年，平均每个乡镇债务达三千万，而且不论是经济基础好的乡镇还是差的乡镇都有负债。二是乡镇新增债务没有得到有效控制。近年来乡镇债务上升较快，有的乡镇债务增幅超过了财政收入和乡镇可用财力的增幅。三是乡镇债务构成复杂。从债务来源构成看，上级财政借款、金融机构借款、向个人借款、欠工程款是乡镇债务的主要来源。从举债的用途看，工业园区建设负债较大，占到40%左右，其次是兴建公共设施、社会公益事业项目负债和兴办企业负债，分别占到20%左右。四是乡镇政府化债难度较大。乡镇政府在化解债务方面所拥有的资源相比省、市、县级政府极为有限。 成因 1、乡镇财力拮据、财力与事权不对等是产生乡镇债务的基本原因。分税制改革加强了中央的集权，有利于提高中央的宏观调控能力，却削弱了地方的财权；农村税费改革减轻了农民的负担，却使乡镇的财政收入大幅减少，乡镇公共物品的供给能力大大下降。而另一方面，乡镇财政的支出范围在不断扩大，负担越来越重。财政体制的调整、农村税费改革的实施，收入上移，支出下移，乡镇财力有限与事权无限的矛盾越来越突出，收支平衡的巨大压力迫使乡镇要办事就不得不举债。 2、政府职能转换不到位给乡镇增加了大量不合理债务。当前地方政府发展经济的主要模式仍以行政推动为主，从过去的大办乡镇企业到目前的招商引资、项目推进，政府主导经济增长的方式一直难以扭转。乡镇政府的职能定位过宽，包揽过多的经济建设和管理职能，做了许多应由市场来解决的事，乡镇政府行为不规范、职能错位与越位给乡镇财政背上了沉重的债务包袱。 3、债务管理与公共财政的要求不相适应。一是没有建立举债的约束机制。乡镇领导的自主权过大，责任过小，举债不需要经过科学的论证和严格的程序，往往凭领导的个人偏好或主观判断，有的甚至是暗箱操作。由于没有建立举债约束机制，导致乱铺摊子，乱上项目，以致债台高筑。二是对债务资金的管理使用缺乏有效的监管。我国对债务管理还没有一套完整可操作的政策依据，乡镇债务的统计体系尚未建立，管理条块分割。多头举债，分散管理，债务不公开透明，极易造成债务规模的失控，给债务风险监测带来难度。三是问责机制不健全。现阶段对乡镇领导的政绩考核主要看经济发展的规模和速度，至于取得这些政绩的背后花了多少成本代价却无人问津，乡镇领导不需要对举债行为的后果负责。由于乡镇债务责任追究上的缺位，本届政府大量融资搞建设，只享受由此带来的好处，风险却推给下一届政府，这必然导致政府举债行为的随意性和盲目性，造成乡镇债务的恶性膨胀。 庞大的乡镇债务不仅影响到财政的正常运转和乡镇经济的持续健康发展，也恶化了政府与农民之间的关系，威胁着社会的稳定，成为当前农村的一大焦点和难点问题。而且我国目前正处于经济发展的加速期，全面建设小康社会对投资的巨大需求与地方政府的财政承受能力之间存在较大落差，如果没有其他资金来源，地方政府的债务继续增加在所难免，尤其是乡镇一级，可调控的机动财力较少，这一矛盾更加突出。值得警惕的是，不少地方政府对债务问题尚未引起足够重视，有的地方甚至以能否借到钱来评判领导的能力。如果乡镇继续透支财力，盲目举债，造成债务规模失控，将给未来经济发展带来严重的负面影响。 对策 应当说，地方政府适度举债加强基础设施建设、兴办公益事业，有利于促进经济社会发展，但债务负担过重就会影响财政的正常运行和经济可持续发展，关键是如何保持债务的适度规模，使风险处于可控状态。当前既要采取切实有效措施化解存量债务，更要重视建立控制新债、规范债务管理的长效机制。 1、国家应高度重视乡镇债务问题。从调查了解的情况看，当前乡镇领导对债务化解积极性不高、压力不大，化解工作进展缓慢，效果并不理想。因此，一是要建立偿债考核激励机制。对化解债务工作得力、成效显著的要给予表彰奖励，对工作不到位、没有起色的，给予必要的处罚。倡导科学的政绩观和“减债也是政绩”的理念，形成各级重视、主动化解的良好局面。二是上级政府要在解决乡镇债务问题方面发挥重要作用，要给予必要的政策支持，如对债务进行适当减免，或对化解债务给予专项补助，帮助基层缓解偿债压力。 2、合理配置乡镇政府的财权与事权，提高基层财政保障能力。要完善分税制财政体制，合理配置乡镇的财权与事权，从体制上保证基层基本支出的财力需要；建立科学、规范的财政转移支付制度，完善转移支付办法，加快转移支付的立法进程；严格控制乡镇行政开支，加强对乡镇财务的监管；积极推进农村综合改革，精简机构，推行“乡财县管乡用”财政管理方式，加快非税收入改革步伐，深化财政支出管理改革。通过增收节支，解决乡镇财政困难，缓解债务增长的压力。 3、建立科学的政绩考评体系。只有建立科学合理的政绩考评体系，才能修正乡镇领导干部短视的政绩观，控制新债的产生。因此，要将负债情况列入干部政绩考评体系，既看经济发展的成绩，也看所付出的成本代价；既要考核经济发展的速度，又要考核发展的质量、效益；指标既要积极，又要可行。同时要加强对指标完成真实性的检查，对弄虚作假、虚报浮夸的要严肃查处。 4、建立规范完善的债务管理体系。一是规范债务审批程序。实行债务申报审批制，举债要进行科学论证，详细说明举债数额、用途、还款来源及期限等。二是建立考核责任制。将乡镇负债情况作为考核乡镇干部任期目标和工作实绩的重要内容，对不按规定程序决策、盲目举债营造所谓“政绩”的干部，不得提拔重用，也不得留下债务易地做官。三是建立责任追究制。要将举债与还债的责任挂钩，形成借用还相统一、责权利相结合的机制。四是建立健全管理监督机制。要明确财政部门在政府债务管理中的主导地位，改变多头举债、分散管理、财政兜底的被动局面。财政部门要切实履行管理、监控、预警的职能，严把审核关口，及时掌握债务规模、资金使用及偿债能力。审计部门要加强政府债务和领导干部经济责任审计，对举债过程中的违纪违规行为要严肃查处。上级政府要加强对乡镇政府债务的监督检查，以促进基层债务管理工作的规范透明。 5、逐步建立地方公债制度。虽然预算法等相关法律禁止地方政府负债，但事实上地方政府债务的存在已是不争的事实，这说明债务的存在有其深刻的历史背景和必然性，乡镇债务也不例外。从长远看，要逐步建立规范的地方公债制度，这也是几乎所有实行分税制财政体制国家长期实践得出的经验。因此，建议国家尽快修改完善预算法等相关法律，从法律上授予地方政府合法举债权，建立地方公债制度，变“堵”为“疏”，“开正门，堵旁门”。只有开通规范、合法的举债渠道，才能用法律约束政府的举债行为，堵住各种隐形、违规的借债融资渠道，使地方政府债务公开透明。
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