第1个回答 2020-10-18
美国建国虽然只有两百多年，但其成为世界第一强国的时间已超过半个世纪。两百多年来美国社会的发展和稳定，虽然原因是多方面的，但民主制度功不可没。与此同时，人们也对美国的政治制度提出诸多的批评，其中较有代表性的一点就是决策效率的低下，因为政府无力决断的状况已经不能适应当今社会飞速发展的现实。
任何一种社会制度的形成，都有其深层次的根源。政治制度的产生除了相应的生产力水平外，也离不开它赖以形成的历史传统、社会生活、文化背景和占主导地位的政治哲学。本着这样的方法和原则来研究和考察美国的政治制度，将有助于我们更充分地了解美国政治的利弊得失。
一
美国是典型的资本主义民主制国家，民主的价值观和原则在美国的政治制度和政治实践中主要体现为三权分立、代议制、政党政治、利益集团政治、新闻自由和公民权利等。美国政府机构包括立法、行政、司法三个系统，每个系统起着各自的作用，同时又相互制约，它们是直接的政策制定者。另外美国又是一个权力多元化的社会，各种社会力量如政党、利益集团、媒体同样参与政策制定。现代美国政治学家罗伯特·达尔认为，美国是典型的多元民主政体国家，在多元民主社会，人们生活在不同的利益集团中，民主的决策“并不是一个许多人在特定的政策上联合起来向政府庄严进军的过程，而是集团之间的稳步的妥协过程。”美国多元民主的特征是权力分散，或曰权力中心的多元化。因此，美国的政治生活表现为多个权力中心相互作用的过程和结果。
民主政治的一个重要原则是“多数统治”，但由于美国的政治过程是由一批权力中心的运作来体现的，而且美国的权力中心还有进一步增多的趋势，因此，在美国政治中，要想在某些重大问题上获得一致意见，迅速、及时地制定有关政策，确实不是一件容易的事，这样一来，决策的效率不可能很高。。比如，美国的社会福利和社会保障制度产生于30年代罗斯福总统的新政时期，该体制取得了一定成就，但也积累了很多矛盾。克林顿入主白宫伊始就矢言要“结束目前的美国福利制度”，并把医疗改革和福利改革当作他任内两大社会改革目标，先后提出了对它们的改革方案。但由于现行的社会保障体系涉及无数集团的利益，健康保险业对改革方案的反对最为坚决。利害相关的集团进行了激烈的争论，并由此发展成党派之争，国会和总统之间相互拆台，到克林顿卸任时，他的医疗保险改革计划也未能实现。另外在环境保护的立法、枪支控制等问题上，也能为美国政府决策效率不高的弊病找到许多佐证。其中枪支控制问题尤为特出，虽然民意测验表明60%的美国人赞成制订法律控制枪支，但有关枪支控制的立法迟迟不能通过。美国的枪支泛滥已成为一个严重的社会问题，“目前，美国私人拥有的各种武器已超过两亿件，并且以每年100万件的速度增长。美国的持枪犯罪率一直高居世界各国之首，而且枪支犯罪造成的损失也是惊人的，每年约有6740亿美元。” 近年来美国发生了多起枪杀案，加剧了人们对这一问题的担忧。枪支泛滥已对美国社会的治安、稳定以及公民的合法权益造成了很多负面影响。
当效率与政府决策联系起来时，这一概念有两层含义：一种是将一个计划或想法付诸实施的有力行动的能力；以及在尽可能考虑现有信息的情况下作出决定的能力。在当今的信息化、全球化时代，同其他国家政府一样，美国政府也遇到了许多新问题，对这些问题的处理需要政府部门作出迅速、及时的反应，这样对政府决策效率的要求就随之提高。因此人们就很自然地怀疑美国政治能否应付高科技时代的种种挑战。许多人对美国政治的应变能力持怀疑态度，并建议各种各样的改革方案。这样就提出了一个非常有趣的问题，即在美国政治中民主与效率之间是否构成一对矛盾？
二
从表面上看，在民主制度下任何一项政策要获得多数同意是很困难的，决策效率不可能很高。但进一步分析和研究后发现，问题并不这么简单，本文试图从以下几个方面来论述美国政治中民主与效率的关系。
（一） 民主政治是政府合法性的基础
“西方政治思想史描绘的是一套价值——正义、自由、平等和私有权神圣不可侵犯——的发展和阐发。 因此，人们一直关心在多大程度上制度促进这些被认为是政体之核心的价值。”美国政治中最重要价值观是自由，帕特里克·亨利的名言“不自由毋宁死”成为美国独立战争时期殖民地人民反抗英国控制和争取独立的思想武器，这一价值观背后的政治意识形态是自由主义。自由主义是一套关于个人、社会、国家关系的理论，它对美国政治产生了极其深刻而持久的影响。自由主义的基础是个人主义，个人主义强调个人的自由、个人的参与或个人的经济活动，认为个体的性质决定集体的性质，这种秩序规定了个人与国家、自由与强制的关系，规定了公共权威强制力的适用范围，也包含了规范个人与权威关系必不可少的法律结构。
在美国的早期建国者们看来，自由乃是与生命等价的。然而，自由与权力的关系，又是困扰人类的一个永恒难题。美国人政治心理的一个基本特征在于，人们一开始就对绝对的和无限的权力疑惧重重，坚持认定权力乃是自由的天敌，大力倡导“有限政府论”，有“美国宪法之父”美誉的詹姆斯·麦迪逊在1792年曾经说过：“在欧洲，自由的宪章一直由权力来授予。美国则树立了一个后来为法国所效仿的榜样，即权力的宪章由自由来授予。”“权力行使是实现西方制度理论家的社会价值的关键；他们所关心的是这样一个问题，即要保证政府的权力行使受到控制，以便政府的权力行使不致摧毁政府权力有意促进的价值。”
在美国的政治中，“个人自由和保障公民的权利”这种价值取向是第一位的，“民主则表现为一种工具性的价值，是保障个人自由最有效的手段，或者说从个人权利观点来看民主制度最具有合法性。” 正因为如此，民主已成为“美国政治文化的核心组成部分，它决定了美国人对政府和政治的立场和看法。”[8](p.16) 从洛克提出政府的合法性来源于被统治者的同意以来，这一原则一直被西方政治学界奉为圭臬，在视自由为生命的美国尤其如此。因此，在国家问题上，美国政治承认国家存在的必要性，但把国家看作人类过一种共同的、有秩序的生活而不得不付出的代价。为了将这种必要的代价限定在较小程度，美国政治致力于限制国家的权力和职能。“限制的途径有两种：第一，以分权的方式造成国家权力机构之间的内部制衡，从而防止出现专断权力；第二，限制国家权力的活动空间，强调个人与公民社会的权利。” 简言之，就是建立三权分立的民主宪政体制，同时使政府的权力向社会扩散。限制国家权力的种种措施又反过来成为政府决策效率不高的制度基础。
决策的高效意指政府及时、迅速的作出决定，从而保证政策的有效实施。从历史上的政治制度看，专制制度的决策效率是最高的。但问题在于，一旦过分强调效率，就必然要加强权威，要求整个社会的行动高度协调一致，这样就可能损害个人的权利和自由，美国人担心的国家权力的消极后果就会产生。因此，从美国早期建国者们的构想来看，他们不需要一个强大的中央政府，害怕一个以高度集权为基础的高效政府对自由可能造成的危害。他们就是要建立一种相互制约、甚至是相互矛盾的政府框架和效率不高的民主制度，使政府不太有机会干预个人的生活，以保证公民的自由和其他民主权利。
因此，在美国政治中，民主涉及政府的合法性，而效率却是另一个范畴的问题，二者不可相提并论。在现代社会，按民主程序办事已经不单单是一种制度，而是一种普遍的信仰，它大大超越了效率的范畴。
（二）公共利益的界定
批评美国民主政治决策效率低下的一个重要理由是它损害了公共利益。在一些事关国家利益或全民族整体利益的重大问题上，需要政府及时而果断地作出决定时，决策效率低下的弊端显而易见。然而，对决策效率的肯定有一个不可缺少的前提条件，即高效率作出的决策是正确的，是符合公共利益的。怎样保证决策的正确性成了民主与效率关系的核心。
美国是一个移民国家，人们在种族、民族、语言、经济地位、文化背景、宗教信仰等方面差异很大，可以说，美国从一开始就是一个利益多元化的社会。在这样的社会里，利益矛盾表现得尤为复杂，“美国政治体系的一个重要作用必须被看作它在具有潜在爆炸性的多种多样形态的社会里保证最低限度一致性的任务。”协调各式各样的利益矛盾，既是美国的国情，也是美国社会对其政治制度提出的要求。
在一个利益十分复杂多样的社会里，有没有人们通常所说的共同利益呢？对此有两种不同的答案。多数学者认为，一个社会存在着超越各种私人利益累积或局部利益总和的公共利益，公共利益是客观存在，它并不以各个利益主体的认识不同而有所改变。与此相反的观点以杜鲁门为代表，他指出，“如果撇开形形色色的团体利益，就没有什么抽象的公共利益。利益团体在人民和政府之间提供了必要的联系纽带，无数集团追求它们自身利益的过程就是公共利益得以确定的过程。” 换言之，不同的利益主体都追求自身利益，它们之间经过斗争、讨价还价，会在相互制约和妥协的基础上达到一时的平衡，这种平衡就是这种或那种问题的公共利益。
从表面上看，这两种观点的区别在于是否承认公共利益，但笔者以为，它们分歧的核心是公共利益的界定方式。公共利益是客观存在，但它同样离不开人的认识水平。可以说，公共利益是客观存在和主观判断的统一。在权力集中的社会里，统治者个人或群体握有解释或判断公共利益的特权，可以就某些重大问题迅速作出决策，从而保证决策的高效。但这样的决策只是少数人的判断，难免在重大问题上出现失误，那样反而损害了公共利益。从历史和现实中看，专制政权往往根据自己的主观臆断作出决策，有些高效的决策更容易损害公共利益。笔者无意把效率与专制等同，但不容忽视的是，专制和集权政府确实在许多时候以“公共利益”或者“效率”为理由作出了错误的决策，甚至实施暴政。
多数统治是民主政治的一项重要原则，然而，在涉及面广的问题上，决策与众多的利益主体利害相关，为了维护自己的利益，各相关集团参与到政治过程中来，相互之间进行无休止的争执，结果是各执一词、讨价还价、议而不决，因此，在美国政治中，任何重大的决策要想取得多数是困难的。一旦相关利益集团之间的利害冲突达到无法调和的程度，政府是不会也无法轻易作出决定的。从另一个角度看，在决策过程中之所以会出现这种局面，恰恰是因为被讨论的问题关系重大，如果从决策效率考虑轻率、迅速地作出决定，反而导致社会的动荡。把某些特别重大的问题暂时搁置起来，不急于作出决定，以便有更充分的时间讨论，这样才能集思广益，使各种意见得到充分反映，从而达到最大程度的共识。从这个意义上来说，在某些重大问题上议而不决有时并不是一件坏事。
第2个回答 2020-10-18
1.联邦制
美国的联邦制之所以典型，就是各个州政府独立权力非常大。这和美国的建国历史有关，美国的独立战争就是一些州通过联盟争取独立，因此各个州在建国之初甚至有独立外交、贸易政策制定等很大的权力，几乎相当于一个有独立主权的小国家。从现代国家的角度看，只有到内战之后，美国的各州才整合到联邦政府的管理之下。这点主要体现在它的宪法第十四修正案中，明确了美国公民是先属于美国的公民，而后派生出属于所在州的公民。
即便如此，美国各州的权力依然很大。各州依然保有教育、婚姻、商贸及交通规章等地方法规的权力。州法律的制定权是宪法授予的权利，联邦不得干涉，但与联邦法律冲突的需要修改。因此美国政府组织层级分权或地理分权很明显，美国政府的各级单位，联邦政府、州政府、郡政府、市政府、镇政府、学区、特区都可以制定政策。州政府和联邦政府联合行使有征税、犯罪的界定等。
美国各个州虽然权力很大，但不代表中央政府软弱，相反很多联邦政府机构对各州事物插手很深，比如我们熟悉的联邦调查局、烟酒枪支爆炸物管理局等。从税收上看也是如此，联邦政府征集税收占全国总税收的62%，比大部分联邦制政府的份额都大，只比那些单一制政府，如英国、日本小得多。但涉及联邦政府拨款的部分依然受联邦政府监管。
2.普选制
政治录用是政治体系中很重要的一环，也是民众感受最直观的一个方面。虽然发达国家的大部分官员是通过考试录用的，但重要领导人的选举活动更容易引起关注，并影响民众对政治制度的评价。目前欧美国家及大部分国家领导人都是通过选举产生的，但选举制度差别很大。不过，从本质上说，有一点是各个国家相同的，就是国家的领导人都是从中上层精英中挑选出来的，这是因为处在领导人的位置上需要有相关的知识、必要的教育和不可传授的经验技能。也就是说，从受良好教育的中上层精英中产生领导人，只要不是社会动乱，一般不能以冲突理论体系的阶级斗争眼光来理解，更适合功能论视角，就是由于领导人这个社会角色由于其功能需要相应能力的人来担当。这样一来，候选人的挑选程序就成了是否公平的重要环节，也是各个民主制度在选举上的主要区别。
美国的选举制度是典型的普选制，但实际操作上，与欧洲很多国家不同。美国选举制度的特殊性在于大范围普选，不仅总统、参议院、众议院要选举，各州、郡、市、区等单位的行政领导、议员也要选举，而且连总统候选人的资格也是通过选举产生的。
美国的候选人挑选过程在起始阶段和其他国家没有两样，都是由政党完成提名。但美国制度的特点是直接预选制，重大职位的候选人是由民众投票产生，比如2008年民主党内由奥巴马和希拉里竞争候选人，是由全国提名大会产生的，而大会的代表团是直接预选方式产生的，也就是最终还是由民众投票决定了奥巴马做为民主党的总统竞选人。不过由于地理性分权特征，各个州的预选规则也不相同，有的州是只有登记为特定党党员身份才能投票选举该党候选人，有的州是跨党式预选，有的州是完全开放式预选。需要指出的是，这种制度是由州法律决定的，而不是政党内部政策决定。很多国家的候选人提名是政党领袖和少数政党精英完成的，德国则是靠地方党员秘密投票完成，这个有点党内民主的意思，但预选投票规模也就是几千人。
美国这种选举制度尽管体现了很强的民主特征，但也有负面因素，就是民众投票活动过于频繁，年平均投票19次，加上有些州喜欢把重大事物拿出来进行公投决策，导致有些美国人需要在一个总统任期的四年里投票过百次。
3.分权制度
相比很多国家，美国政治制度在分权上做的也比较彻底。行政、立法、司法上进行分权是民主国家的基本共同点，美国立法机构主要是国会，下面还有国会预算办公室、总审计局等机构。司法机构是各级法院和特定法院及美国审批委员会、司法中心等等。行政机构就是以总统为首的各个行政机构。这种三权分立的基本模式也顺延到各个州、郡、市、镇等。
虽然各个民主国家分权的基本模式类似，但具体细节的不同也会有不同的政治形态。美国的分权特点首先是行政首脑和国会是任期分开的，包括参议院和众议院的任期也是错开的，并且要分开选举。很多国家都是采用内阁制，一个政党在国家首脑的选举中获胜，内阁成员就不需要选举而由执政党直接任命。还有就是行政官员不得出任立法职位，如果选上议员，就必须辞去行政职位，这点也和很多国家不同。
美国因为是总统制，总统在任期内是受保护的，美国议员在任期内也不能被随便剥夺其职位，除非极端情况（一般是违法）。这是总统制和内阁制的基本区别，内阁制的国家经常会发生由于不信任案导致的内阁垮台。在具体的制衡措施上，国会两院可以弹劾、控告及替换总统或联邦法官。总统也可以否决国会议案，但两院超过三分之二就可以推翻总统否决。总统可以任命联邦法官，但联邦法官是终身制，也就是一旦联邦法官已经就任，总统就失去对其控制。司法审查是司法系统制衡行政和立法机构的主要手段，联邦法院有裁决立法和行政法案违宪，而使其无效的权力。
需要指出的是，美国总统尽管在日常时期被限制权力，但在非常时期具备特殊权力，可以利用总统的特殊地位（任期制）行事而后说服国会同意。典型的就是林肯和罗斯福。但这种权力的使用一般集中在对外关系上，很多都和战争有关。但在不那么紧要的事物上，美国的很多政策由于分权进展缓慢，比如黑人的权益等等。
4.两党制
美国是典型的两党制，民主党和共和党基本覆盖了重要职位。每次总统选举，其他党派或独立候选人只能得到百分之几的选票，只有1992年佩罗得到过19%的选票。美国的选举主要利用电视宣传和电话游说，背后是专业机构的大量的民意调查和统计分析。美国人的选举是按州划分选举人票，基本采用赢家通吃的计算方法，这也导致2000年选举，戈尔曾得到过最多的选票但在选举人票上落败与布什。
美国两党在理念上的区别不是很大，基本的意识形态也都差不多。但在人口分布上有一定差异。黑人支持共和党较少，只有不到10%，女性也更支持民主党。而在理念上的一点区别是共和党更倾向于保守，民主党更倾向于自由，经济上共和党更倾向于市场化竞争，民主党倾向于更多调控和福利。
美国两党制的特点，或者说是政党的特点，与其它国家很不相同，概括说就是散漫的向心力和脆弱的党纪。具体体现在整个分权体系理，当某个党赢得总统选举后，总统自动成为该党党首，但另外一个就没有全国性党首。同样，没有当州长也就没有州党首。但在国会两院里，会有各自的党领袖，不过不是总统任命的。各个州、郡、市等的党组织也不是全国党首任命的，因此就不会出现高层党机构制定实施统一行动的可能。这样一来，尽管两党在理念上有一定区别，但两党的国会议员却不一定根据自身的党员身份，一直支持保守或自由的政治主张。同大部分国家相比，美国的政党基本谈不到组织纪律问题。
比如，罗斯福是相当强势的总统，曾经为了政策执行方便，干预各州参议员的预选，结果是十三次干预失败了十二次。相比较而言，众议院议员对党的向心力稍微高些，参议员的向心力更低。