钱丽苏1 王文 郝芳1 邹永生1
（1.中国国土资源经济研究院，北京，101149；2.中国地质调查局发展研究中心，北京，100037）
一、研究背景和思路
（一）研究背景
新时期，虽然商业性地质工作将由市场调节、企业运作，但由于我国矿业市场体系尚不健全，政府的作用仍然重要。特别是加入WTO以后，外商进入我国矿业市场，必然影响中国的矿业生产，同时也给固体矿产勘查带来一定影响。针对这一新形势，政府必须从宏观上制定积极应对政策，正确引导和鼓励国内外投资主体从事固体矿产风险勘查。目前，对如何推进固体矿产勘查工作的研究已有了不少的认识，提出了很多具体的政策建议，但基本上都是一些停留在提出这一层面上，缺少具有可操作性的政策措施。为此，2002年由中国国土资源经济研究院立项并委托产业经济研究室承担了《固体矿产勘查宏观调控政策研究》项目，其目的是为推进固体矿产勘查宏观调控提出具有可操作性的政策或措施。课题的要求是在点面结合调研的基础上，分析当前固体矿产勘查宏观调控现状和存在的问题，充分了解现有固体矿产勘查宏观调控的措施和政策内容，并对这些措施和政策进行适用性分析，并根据当前地质工作新特点、新形势从理论上进行了固体矿产勘查宏观调控体系的研究，提出当前进一步推进固体矿产勘查产业健康发展和加强政府宏观调控政策引导的对策建议。
（二）研究思路
在课题任务下达后，产业经济研究室集中本室科研骨干组建了课题组，并根据任务要求编写了课题设计，确立了研究思路（见图1）。随后广泛收集资料，整理已有研究成果，研究了大量相关理论文献，并组织了多次专家研讨，深入开展了固体矿产勘查宏观调控理论探讨和研究，针对研究中的难点和重点问题，课题组亲赴四川、福建、河南等省进行了典型实地调研，获取了大量有益的信息和资料，还形成了两份有价值的调研报告。在研究方法上，课题组还利用结合结构图的方式，勾画出商业性固体矿产勘查的问题树，广泛、细致、全面地收集、归纳了现有矿产勘查政策体系。在以上研究基础上，在广泛征求专家意见后，提出了促进固体矿产勘查宏观调控政策的建议，完成了该研究报告。目前已完成成果评审，成果获国内先进水平。
图1 课题研究思路框图
二、研究内容和结论
（一）固体矿产勘查宏观调控理论依据
1.宏观调控的理论依据
宏观调控的理论依据主要有“市场失灵”理论、比较优势理论、结构转换理论和规模经济理论以及可持续发展理论等。宏观调控的一般特点表现在：经济体制的特定性、调控方式的间接性、调控任务的宏观性和调控目标的全局性。其要求主要在宏观调控的对象和职能定位、原则和手段以及产业政策等方面提出具体的要求。
2.固体矿产勘查宏观调控的依据
从经济学分析看，商业性矿产勘查存在严重“市场失灵”且比较劣势在向比较优势转化，这迫切需要政府的宏观调控。再从现实问题的理论思考看，我国矿产资源自然禀赋差、勘查产业组织不适应市场要求，缺乏核心竞争力，而单纯依靠市场调节勘查成本会过高，难以立足市场。因此，对固体矿产勘查必须在政策上给予强有力的支持。
（二）我国固体矿产勘查产业现状、问题
1.固体矿产勘查管理体制、机制现状
报告通过对固体矿产勘查管理体制的改革与调整回顾，分析并论述了现行固体矿产勘查管理体制形成的历史必然，对我国新型固体矿产勘查管理体制和运行机制框架进行了分析和概括，同时，对现行固体矿产勘查管理体制、机制完善程度进行了客观的评价。
2.固体矿产勘查市场现状
报告从固体矿产勘查市场主体现状、固体矿产勘查活动运行情况（包括固体矿产勘查投入/费用情况、固体矿产勘查登记情况、固体矿产勘查“走出去”情况）和固体矿产勘查市场现状（包括固体矿产勘查可供性分析、固体矿产勘查相关市场分析）3个方面对固体矿产勘查市场现状进行了分析。在此基础上提出了当前国内矿产勘查开发的需求制约、供给制约和环境制约3大影响因素。
3.固体矿产勘查产业存在的主要问题
报告从以下4个方面进行了分析：①固体矿产勘查产业管理体制、机制问题；②固体矿产勘查产业市场主体自身存在的问题；③固体矿产勘查投入、资本运作存在的问题；④固体矿产勘查市场环境（重点分析了矿权市场）问题。报告在以上分析的基础上将制约固体矿产勘查的核心问题归纳为一个问题树，以更为直观地反映问题间的联系、因果关系和根源，便于抓住核心问题，提出解决方案和措施。
（三）我国固体矿产勘查宏观调控体系研究
1.我国固体矿产勘查宏观调控回顾
报告从3个时期（即传统计划经济时期、改革开放时期和新时期）对固体矿产勘查宏观调控目标、措施、手段的区别和联系进行了简要回顾。从中清晰地看出，我国固体矿产勘查宏观调控无论是在资金支持、投资政策、产业政策上，还是在信息服务上都发生了实质性的变化。与过去相比，更注重宏观调控政策的协调运用，同时又注重充分发挥市场的调节作用。
2.我国现行固体矿产勘查宏观调控体系框架
在回顾分析的基础上，对我国现行固体矿产勘查宏观调控体系框架进行了研究，总结并勾画出我国现行固体矿产勘查宏观调控体系框架（见图2）。
图2 固体矿产勘查宏观调控体系框架图
3.我国现行固体矿产勘查宏观调控政策措施的梳理
报告总结归纳为3个方面：①矿产资源勘查相关法律法规宏观调控及措施；②现行矿产勘查产业政策；③其他政策措施，重点是一些鼓励外商投资勘查开采非油气矿产资源的政策措施。
（四）国外固体矿产勘查宏观调控研究
1.国外固体矿产勘查体制、机制概况
报告从国外固体矿产勘查和开发业的基础地位、国外固体矿产勘查管理体制概况和国外固体矿产勘查产业机制概况3个方面概括分析了国外固体矿产勘查体制、机制。
2.国外固体矿产勘查宏观调控政策研究
报告对国外的矿业政策目标、国外矿业政策的要点进行了分析，同时对国外固体矿产勘查产业政策的主要内容进行了归纳总结。
3.国外固体矿产勘查宏观调控对我国的启示
① 把地勘业和矿业作为统一的产业部门管理，并明确矿业的产业定位；②在确定其宏观调控任务时，以确保矿产资源总量平衡为主要目的，因此，要强化矿产资源开发规划及其监督管理；③在行政、经济、法律、信息等调控手段中，主要采取经济、法律、信息等间接手段为主，行政干预手段为辅；④政府在宏观调控模式上实现从管理向服务转变；⑤培育有国际竞争力的矿业市场主体。
（五）研究结论
1.新时期我国固体矿产宏观调控着眼点
① 制定固体矿产勘查产业政策的着眼点必须放在激发企业的活力上；②着眼于提高勘查实体的市场竞争力；③着眼于提高国内矿产资源的自给能力；④着眼于矿产勘查开发业的社会效益。
2.固体矿产勘查宏观调控目标定位
① 切实把握与统一宏观调控的总体政策思路：合理利用矿产资源，提高利用效率；②加强对矿产资源总量控制，严把供给关，在总量一定的条件下，充分运用价值规律的作用管制调节矿产资源的供求关系，实行政府主导型的市场配置模式；③建立规范的矿权有偿取得和转让制度，鼓励通过招标方式出让探矿权和采矿权，鼓励矿权按照市场经济规律以出售、作价出资、股权转让、出租、抵押等方式合理流转；④建立健全与市场经济和资源持续利用相适应的矿产资源产权管理新制度；⑤加强政府信息引导，提高宏观调控的时效性和准确性。
3.固体矿产勘查宏观调控体系亟待完善
报告对我国现行固体矿产勘查宏观调控政策、法规和措施进行归类，涉及法律方面的有11项，政策方面的有11项，战略规划的有3项，信息服务的有3项。还对每一项内容进行了评价，提出了具体的解决建议。
三、加强我国固体矿产勘查宏观调控对策建议
（一）进一步建立与完善固体矿产勘查宏观调控体系的建议
（1）适当加大对资源地质普查工作的投入（特别是有色金属矿产）。按市场经济原则，固体矿产勘查经费应由业主出，且勘探费用应计入矿产品成本，但由于我国现实原因难以实施。因此，在现行体制转轨时期，对以发现矿产线索为目的的概查、普查工作经费还需由政府支持出资安排。
（2）对于一些市场调节不起作用（即市场失灵）的领域或经济效益不好但社会效益（如就业效率）较好的项目也应由政府部门宏观调控，通过财政、投资政策支持。
（3）固体矿产勘查信息化建设是一项系统工程，耗费资金较大，也应由政府部门通过财政解决。
（4）固体矿产勘查活动参与者较多，跨行业、部门，需要政府主管部门加强行业管理，协调好各方利益关系。
（5）要进一步建立健全和发挥矿产勘查行业组织（学会、协会、评估机构等）的作用，架起政府与固体矿产勘查经济实体之间信息沟通的桥梁。
（6）做好全国固体矿产勘查规划、战略，切实起到宏观调控作用。规划、战略的制定要与西部大开发战略、振兴东北等老工业地区战略、资源可持续利用战略和保护生态环境结合起来。战略选择除了从发展角度考虑外，还要考虑矿产资源面临的国际、国内形势，考虑国家资源安全以及充分利用“两种资源，两个市场”等因素。
（二）鼓励我国固体矿产勘查产业发展的政策建议
1.为促进勘查开发国内矿产资源提供良好的社会环境
矿权作为一种财产权，虽然在矿法上，在政府对资源的管理上得到确认，但是由于长期实行地质成果无偿使用、政府财政直接投入，在广大群众中、在基层政权中，仍然有人把矿权看成是“公用公有”，随意侵犯。所以，要进一步加大矿权作财产权的保护力度。
（1）应当专门为矿业比较发达地区的县、乡长讲授矿权的财产属性，以及法律对财产权的保护。
（2）应当规范矿产开发中企业和地方的利益分配。
（3）严肃查处侵犯矿权的事件，并公开曝光，引以为戒。
2.为充分发挥市场对资源配置的基础作用创造良好条件
（1）消除任何形式的垄断，包括行业性的垄断和地方保护性垄断，放手让市场去配置商业性地质勘查。
（2）确保市场的公平竞争。国家预算资金必须退出对商业性地质工作直接投入（政府立项），改为通过矿产勘查基金，给商业性地勘工作以支持，否则必然造成不平等的竞争。
（3）加强矿权市场规范化建设，可以考虑在全国建立一个统一的矿权交易所，在若干地区建立分所，并加以联网。
（4）与财政、金融部门联系，尽快启动我国矿业资本市场，可组织有关专家，出国作专项考察，向国家提出方案，促进启动。
（5）为配合矿权交易和矿业资本市场的启动，应当建立有权威的矿产勘查成果评价体系。
（6）矿产的地质勘查和矿产开发，具有占地面积大、不可易他性的特点，所以对土地收入、土地使用非常敏感，加之矿产勘查和开发对环境的破坏，也会引起许多矛盾。要围绕这些问题，专门做些规定，以便在操作时减少不必要的纠纷，改善矿产勘查和开发的社会环境。
3.促进矿业勘查开发一体化，为实现矿业规模经营提供条件
中国矿业的发展，归根到底必须有一批大型的矿产勘查开发一体化企业，而我国现有的地勘单位和大多数矿山企业距离这个要求还很远，对此要加大改革力度。
（1）以现有大中型矿山企业为主，有计划有组织地通过建立现代企业制度，向集团化发展。
（2）重点吸收国内外大型企业集团进入矿业，把矿业和其他产业联合起来，形成多角经营。
（3）改造现有地勘单位，有条件的要以省局为单元，建立矿产勘查开发企业；大多数应当改造成为以提供勘查劳务为主、多方面服务的勘查公司；少量的技术强、资质条件好的单位，可组建人员精干的专业找矿公司。选择云南地勘局主办的“云南地矿资源有限责任公司”为试点，协助其上市，可为我国吸引矿产勘查投资开辟新路。
（4）改革矿山企业的财务制度，勘查投入必须资本化，矿权价值必须作为企业重要财产。所有矿山企业，对现在正在运行的矿权，都要进行评估进账，并且按年核算其增减变化。对已经消耗的必须摊销，其摊提的具体方式，可以由企业自行选择，但一经确定就不要更改。从国外市场经济国家的实际情况看，大致有3种摊提方式：一是作为递延资产处理，在规定的时限内，摊销完毕；二是按照矿产储量的实际消耗，提取储量折耗费；三是对每年实际耗费的矿产勘查费，作为期间费用处理，在当年税前核销。
4.为勘查开发国内矿产资源提供优惠政策
针对我国当前矿产勘查存在的问题，政府必须进行强有力的干预，否则将难以消除矿业面临的困难。这种干预也是市场经济条件下政府应有的作为。
（1）建立矿产勘查基金，专款用于支持矿产勘查工作。基金的管理要有专门机构，要有一套规范的办法。基金来源渠道主要是把资源补偿费和各级财政专项支持矿产勘查资金统一起来使用，分中央和省、区两级。为此，应改革现有的资源补偿费和专项资金使用、管理办法。基金的使用方向：可以用于贷款、补贴、也可以用于投资（注入矿山企业资本金）。基金的运作：建立有利于企业和社会资金向矿产勘查投入的机制，引导企业和社会资金的投入，而不是政府直接出面立项、投入。大量的实践证明，用财政资金补贴矿产勘查，把补贴拨给企业，由企业选项、立项，合在一起使用，其效益要好于政府选项、立项。
（2）加强公益性地质工作，提高矿产地质研究程度，减少商业性地质工作风险。提高研究程度的重点应当放在现有地质资料的全面收集和二次开发上，而不是更多地开展新项目；突破的重点应放在区域评价、老矿区外围找矿及重点矿种、重点地区上。对矿产资源战略性评价，应当与国内大型矿业公司有机配合，尽可能用商业性地质勘查力量完成这项任务，这样既能充分发挥大调查经费的作用，又能避免与商业性地勘单位争抢矿点，搞不平等竞争。公益性地质工作的层次应是多重的，省、区（市）都应当有自己的公益性地质工作，并在此基础上制定规划，指导本地区商业性找矿。
（3）在税收上优惠，减轻矿山企业负担，包括降低矿山所得税税率，取消增值税和资源税，减征土地使用费等，以提高矿山企业承受矿权价款的能力。
（三）进一步促成出台鼓励固体矿产勘查政策措施的建议
（1）促成有关部门尽快出台将矿产资源资产（特别是探矿权、采矿权）按财产权来处理，并纳入国民经济计划、核算和统计体系。如探矿权采矿权进入矿山企业资产，允许矿山企业用其向银行抵押，银行也可向探矿权人采矿权人放贷等。
（2）促成建立矿产耗竭补偿基金或矿产勘查风险基金。这类基金主要用于支持重点地区、重点矿种、重点项目的风险勘查补贴。还可促成作为国家“西部产业投资基金”的试点部门、单位。
（3）促成进一步明确矿产资源风险勘查的基础产业地位，改善、规范该类勘查成果的市场流通环境和成果信息发布。
（4）促成企业化经营地勘单位和矿山企业享受税收优惠政策，如延长继续享受事业单位税收政策的年限（规定只到2004年12月31日止）；对转产地勘单位实行减税或免税优惠，使减免下来的税费用于加强固体矿产勘查和矿山企业的矿区外围或深部找矿上。
（5）促成制定推进固体矿产勘查（重点是商业性的）金融政策出台，为勘查上市融资提供机会，该类政策要鼓励高效益、高回报的勘查项目，近期可以搞些风险勘查筹资试点，制定一些优惠政策，如购买这类勘查股票可享受所得税抵扣等。
（6）促成国内勘查企业吸引海外风险勘查投资或到境外勘查矿产资源享受特殊政策，如可比照石油公司海外上市的做法，通过优化重组矿山企业为集团公司或跨国公司，到境外上市融资。
（7）促成固体矿产勘查单位（经过改造、剥离、精干后的）融入各地矿山企业或矿山企业根据实际需要主动吸纳地勘单位，实现勘查开发一体化的政策措施，如允许地勘单位将拥有国家出资形成的探矿权采矿权价款直接转增国家资本金，或者由政府直接给予一定人均水平核定的、直接落实到勘查项目的专项补贴资金。
（8）促成《中华人民共和国矿产资源法》（包括该法实施细则）修改时将探矿权采矿权合为一权，进行分段管理，以与国际通行的做法接轨，消除风险勘查投资者对探矿权人权益保护的疑虑。
作者简介
[1]钱丽苏，中国国土资源经济研究院研究室副主任，副研究员。
[2]王文，中国地质调查局发展研究中心研究室主任，研究员。
[3]郝芳，中国国土资源经济研究院研究室副主任，副研究员。
[4]邹永生，中国国土资源经济研究院，实习研究员。