张桂英
（黑龙江省国土资源勘测规划院，哈尔滨，150056）
摘要：针对新一轮土地利用总体规划修编过程中，规划信息系统建设若干问题展开研究，分析了我国规划信息系统发展现状，常见问题，针对问题提出了相应对策，并对规划信息系统发展进行了展望。
关键词：土地利用规划；规划信息系统；修编
近年来随着地理信息系统的应用范围、深度、广度的不断加大，其在土地资源管理方面的应用也逐步深入，目前地籍管理信息系统、耕地保护信息系统、土地评估信息系统、土地开发整理信息系统等单一模块系统正在逐步推广，并在应用过程中趋向成熟。作为土地利用总体规划编制以及管理的综合性的土地管理信息系统的开发与建设已成为新一轮规划修编过程中一项重要工作。目前全国十三个县级规划修编试点已经初步完成，各个试点承担单位在规划修编过程中，都根据本地规划修编、规划管理中需要解决的实际问题和为了使规划管理实现自动化、便捷化等问题，建设了规划管理信息系统。这些试点的研究将为本轮规划修编中规划信息系统建设提供比较成熟的借鉴性经验。但由于土地利用规划从编制到实施管理是一项系统工程，如何由规划编制以及实施管理的辅助性工具逐渐上升成为规划编制管理中的一项重要手段，还有许多问题需要进一步解决。
1 规划信息系统发展现状
1.1 规划信息系统发展情况
目前我国规划信息系统建设仍属于起步阶段，县、乡级信息系统已经做了大量试点，积累了一定的经验，地市级和省级则尚处于试点研究阶段，需要在今后一段时间内逐步探索完善。土地规划信息系统作为一个涵盖国家、省、市、县、乡五级规划的庞大的应用、管理信息系统，这一系统的建设主要目的是通过规划信息系统的数据库建设、软件开发、系统建设的组织与实施等方面进行研究和探索，设计开发功能全面、性能稳定的规划管理信息系统软件，建设省、市、县、乡四级规划数据库，辅助规划编制，探索切实可行的规划管理信息系统建设和运行模式，在国土资源管理实践中发挥作用。其成果最终统一纳入国土资源信息交换体系，为规划管理、建设用地管理、耕地保护、土地利用、执法监察、地籍管理等服务，同时开展面向社会的服务。这一系统的数据量之大，精度要求之高，以及管理要求的便捷化，给系统的建设提出了较高的要求。
1.2 规划信息系统建设的主要内容
规划管理信息系统主要以国土资源网络为纽带，以国土资源各项管理业务流程信息化为主线，形成互通互联贯穿上下的政务管理、决策支持和社会服务的信息化体系，现阶段的土地利用规划管理信息系统重点强调地理信息技术在土地利用规划中的应用，主要实现信息系统方法在数据的积累、存取、分析和成果表达等土地利用规划主要过程中的应用，而不仅仅是作为制图的一种手段。因此着重实现三方面功能：一是通过土地利用规划导向的不同尺度的基本数据库建设，包括与土地利用规划相关的各方面，并实现动态的更新；二是建立土地利用规划的模型体系，为复杂的土地利用活动中预测土地利用的未来提供辅助支持；三是建立土地利用规划编制辅助信息系统，为土地利用规划编制人员提供高效进行规划编制的工具。基于上述功能的需求，规划信息系统一般主要由两部分组成：一部分由规划辅助编制信息系统及其子模块，另一部分是规划实施管理信息系统及其子模块。
1.2.1 规划辅助编制信息系统的主要组成
规划辅助编制信息系统顾名思义，其主要功能就是针对规划编制、定期修编以及部分区域调整等目的，在系统中实现规划文本、图件修改、规划指标调整、规划方案汇总输出等功能。目前常见的将这一系统分为三个主模块，即规划编制（修编）模块，规划局部调整模块和成果汇总模块，而在规划编制（修编）模块中又分为基期信息处理、规划信息处理和生成总体规划等子模块，在规划局部调整模块中又分为图元提取、图形编辑、属性编辑等子模块，在汇总输出模块中细化为方案汇总、文字汇总、图表输出等子模块（图1）。
图1 规划辅助编制信息系统的主要组成示意图
1.2.2 规划实施管理信息系统的主要组成
根据目前我国规划实施管理的主要工作内容，一般在规划实施管理信息系统中将其功能分为两大部分，一个部分是信息查询子模块，该模块主要功能是实现规划管理人员以及公众对规划文本、图件成果以及规划调整情况，规划年度计划编制、实施，项目规划审查结果等情况的查询；另一部分为规划实施管理子模块，其重点是通过信息技术实现规划审批、年度计划管理、项目规划审查以及专题分析等多项功能。年度计划管理中重点实现年度计划指标输入、辅助编制、实施方案编制、计划核减、剩余估算、计划台账管理等多项功能；项目规划审查管理则重点核查建设项目以及土地开发整理等各类项目符合规划情况进行审查，主要包括项目用地预审、单独选址项目规划审查、城镇批次项目规划审查、补充耕地项目规划审查等功能；专题分析中则主要针对计划、规划执行情况进行分析，总结成绩、发现问题，并针对问题提出调整意见（图2）。
图2 规划实施管理信息系统的主要组成示意图
2 新一轮规划修编中规划信息系统建设面临的主要形势
2.1 规划信息系统建设有利形势分析
近年来，国家对规划信息系统建设十分重视，国土资源部先后多次召开全国信息化工作会议中强调建设规划信息系统的重要性，2003年4月国土资源部下发了《省市级土地利用规划数据库和县市级土地利用规划管理信息系统试点建设建设指导意见》，对规划信息系统建设提出了明确的要求，提出建设省级、地市级规划数据库，开展县市级土地利用规划管理信息系统试点工作，并组织专家编制了相应的建设规程。
2005年9月，国土资源部信息化建设办公室发布了《全国金土工程建设总体方案》，在业务系统建设内容关于耕地保护管理相关应用系统中提出，国家级和省级重点围绕土地利用规划、计划管理、建设用地审批管理、土地开发整理、土地执法监察等业务开展相关应用系统建设。2006年6月国土资源部又印发了《国土资源信息化“十一五”规划》，对土地利用规划信息系统建设方面也提出了具体要求。这些事实表明，目前国家无论从技术上，还是资金上对规划信息系统建设都提供了一个较为宽松的建设环境。
2.2 不利形势分析
2.2.1个别地区存在基础设施差、认识程度不够到位的问题
由于规划信息系统建设是一项新兴事务，个别地区尤其是较为偏远地区，经济条件落后，微机设备配备不足、配置较差，专业技术人员欠缺，自动化办公尚未实现，尤其是部分地区土地利用现状数据库尚未建设。在这样的基础上，当地土地资源管理人员对信息化办公认知程度上尚需提高，而又要筹集大量的资金开展规划信息系统建设，将会遇到一定阻碍。
2.2.2 建设涉及资金量较大、工期较长难与规划编制同步完成
由于规划信息系统建设涉及数据量较大，需要配备一定数量的设备和专业技术人员，并且要求精度较高，是一项工程量较大的数据建设工程。同时由于系统中涉及规划指标、布局等方面的信息，大部分需规划审批后方可最终确定，因此在这样的条件下，系统建设将很难与规划编制同步完成。
2.3 新一轮规划修编给规划信息系统建设提出的新要求
2.3.1 为国土资源规划编制、实施管理提供信息化平台
土地利用规划信息系统建设的主要任务就是针对各级土地利用规划编制和实施管理各个环节的业务需求，建设规划管理数据库、设计开发用于运行数据库以及规划编制管理的性能稳定的软件平台，为国土资源规划编制、实施管理提供信息化平台，这也是新一轮规划修编给规划信息系统建设提出的新要求。
2.3.2 系统要由单纯的内部管理系统向开放式管理系统转变
以往的土地利用规划信息系统多是以土地管理部门编制规划、管理规划提供辅助平台，对土地使用部门或个人很少或根本没有提供使用接口。而随着法制的逐步健全，规划的群众认知度也逐步增强，群众参与编制规划、使用规划的积极性也逐步提高，规划信息系统作为规划管理的信息化工具，更应根据实际工作的需要强化群众参与的功能，逐渐实现由单纯的内部管理系统向开放式管理系统转变。
2.3.3 应将如何实现规划编制、管理过程中的一些难点作为建设研究重点
不但要解决系统建设软硬件方面的问题，同时更应解决规划编制管理过程中的一些难点，如在系统中解决规划刚性指标与弹性指标落位与管理的问题，如何实现规划大数据量对接及网络传输问题，如何协调保密事项与公开事项的关系问题，如何既保证精度又不影响规划调整进度等问题。
2.3.4 系统的操作要实现人性化、便捷化、自动化、规范化
规划信息系统主要面向基层的国土资源管理部门的普通工作人员，为了保证更方便、快捷、有效的为规划实施管理提供辅助功能，系统的操作界面，功能实现等更应面向具有初级计算机操作水平的普通用户，从而实现系统的人性化、快捷化、自动化和规范化。
3 规划信息系统建设中主要难点及对策
3.1 主要难点
3.1.1 关于 “自上而下” 与 “自下而上” 构建的问题
本轮土地利用总体规划修编仍采用“自上而下”的编制模式，而规划信息系统建设多为同步开展，也基本上采用这种“自上而下”的模式。但鉴于信息系统建设的要求，信息系统建设多是“自下而上”开展，例如地籍管理信息系统首先建设1∶1 万县级土地利用现状数据库，然后根据相关规定在此基础上建设地市级乃至省级数据库，采取此种建设思路主要是考虑逐层缩编有利于保证数据库建设的精度，并可一定程度上提高工作效率。如果“自上而下”建设规划管理信息系统从系统辐射全国、各省、各市、各县，服务于国土资源自上而下的控制管理来看，“自上而下”毫无争议，但从其基础数据库建设上来看，就存在如重复工作、耗资巨大、精度较难控制、效率较低等问题。
3.1.2 省级、市地级数据库的精度与规划管理需要之间的矛盾
根据规划管理工作要求的严谨、严格地思路来看，规划审批过程中留不得丝毫误差，一旦出现疏忽，可能会对国家征地、用地单位用地以及群众利益等方方面面造成影响。如果单纯从县级规划数据库的精度来看，可以满足规划审批的需求，但由于地市级尤其是省级库，数据量偏大，运行高精度数据较难实现，如果采用缩编数据，则由于缩编过程中的取舍问题，部分面积较小的项目尤其是批次用地，很难在规划信息系统中表示出来，将会给审批带来一定困难。
3.1.3 实现部分规划创新内容有一定难度
新一轮土地利用总体规划修编中着重研究规划的刚性与弹性指标之间关系问题，这也是各地在本轮规划修编过程中探讨的主要问题之一，各修编试点也试图将解决这一问题作为本轮规划的创新点。规划信息系统作为规划管理的工具之一，也应体现这一创新内容。但是在解决指标弹性中，如部分不落位指标、弹性指标等成为信息系统建设过程中比较难以解决的问题。
3.2 几点对策
3.2.1 关于 “自上而下” 与 “自下而上” 的问题
此问题可结合全国统一组织开展的县级土地利用现状数据库更新工作，建设省、市、县、乡各级土地利用现状基础数据库，各级规划信息系统的建设就以本级土地利用现状数据库为基础数据，利用规划辅助编制信息系统在其基础上编制规划相关内容，建设同级规划管理信息系统，这样可以解决规划信息系统建设过程中重复建设以及与总体规划建设方式不一致的问题。
3.2.2 关于省级、地市级数据库精度与规划管理之间矛盾问题
根据目前规划实施管理的主要内容及基本方式来看，规划审批应以县乡级土地利用总体规划图为基准，重点以乡级规划图为准，那么作为规划辅助审批的同级规划管理信息系统，审批也同样应以县乡级信息系统为基准，省市级掌握所辖区域信息系统的同时，还应掌握所管辖的县级信息系统，省市级管理信息系统在管理中可探讨研究实现县乡级库审批同时自动在省市级库相应的位置上同步自动更新的功能，这样可从一定程度上避免省市级库与规划审批精度要求的差距，同时又可避免重复工作对工作带来的影响。
3.2.3 关于实现部分规划创新内容有一定难度的问题
针对规划指标不落位的情况，可尝试在规划编制信息系统中的功能模块中加入规划指标弹性管理等模块，使模块的菜单具有录入省、市、县、乡四级弹性指标的权属、数值、弹性范围、期限、指标利用情况、利用分布、某一时段结余情况等功能，从而避免了指标不落位而带来的数据库无法统计的问题。
4 结语
随着现代GIS软硬件技术的快速发展，地理信息系统在土地资源管理中的应用的深度和广度也将会逐步加大，又时值国家相继出台了一系列深化严格土地管理的政策和规定，土地利用规划作为宏观调控土地的一项手段，其地位将不言而喻。规划信息系统作为新一项相对比较新的GIS在规划编制管理中应用的软件，应用的范围将越来越大。“金土工程”建设和新一轮规划修编工作的逐步开展，全国将大规模启动规划信息系统建设。信息系统的功能也将在今后的应用中逐步完善。通过逐步借鉴国外先进的规划信息系统建设技术及成功经验，不断开展尝试，相信在不久的将来，随着软硬件技术快速发展，当前问题也将逐步解决，规划信息系统将在我国各级土地资源管理部门的规划编制及实施管理中发挥更大的作用，给国土资源耕地保护、规划审批、用地执法检查等项工作带来更多的便利。
参考文献
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