一、土地综合整治的内涵
早期,我国是把土地整理、土地整治作为挖潜农村土地,实现农村土地资源可持续利用的主要手段。但是对土地的改造并未能完全改善农村居民的生活质量,这就需要一个内容更加丰富、全面改善农村面貌的新举措出现。土地综合整治项目在吸收了其他农村土地保护和改良手段的基础,恰好完成了别的途径无法实现的任务,即真正地实现了农民生产、生活等方面的根本性转变。
实际上,土地综合整治是一个复杂的大概念,它包括利用、开发、保护、治理、法规、规划、管理等诸多要素。概况地说,土地综合整治,是通过土地要素的合理配置提高土地利用效率,通过土地、资本、技术结合,对人(农民)、产业以及社会经济进行综合的统筹,使农民从被动城市化到主动城市化,实现在一样的土地过上不一样的生活。
其主要做法包括:土地整治(农田整治、村落整治等)、发展非农产业,进行体制和机制创新,通过建立农村集体土地流转市场、协调各方主体利益,以及进行配套制度改革等,最后的目标是实现“耕地占补平衡有良方,土地节约集约有增量,农民安居乐业有保障,城乡统筹发展有希望”。
土地综合整治的根本目的是统筹城乡,解决城镇化发展过程中对土地的需求,为了避免再出现如本书第二章所指出的各种问题,必须避免计划经济体制下“一窝蜂”、“运动式”地进行,在一定的规则约束下,采取各种经济、法律、行政的手段,稳步进行综合整治。这里所说的规则,就是完善的空间规划体系。完善的空间规划体系能够保证在实施土地综合整治时,各个部门形成合力,协同做好土地综合整治涉及的土地整理、城乡建设、产业布局,避免出现多头管理、政出多门以至于政策措施之间出现冲突,降低土地综合整治效果。这部分内容将在本书第八章第一节中进行详细分析。
二、土地综合整治的内容
(一)农田整治——提高耕地集约节约利用
耕地是保障一个地区实现可持续发展的基础性、不可替代性的重要资源。耕地保护工作事关国家粮食安全和社会稳定大局。国家要发展,首先就要解决13亿多人的吃饭问题,要解决吃饭问题,就必须保护相当数量和质量的耕地。加强耕地的保护和合理开发利用,始终是我们必须高度重视并研究解决的战略性问题。因此,我国将保护耕地作为一项基本国策。
开展农田整治是对耕地、宅基地和集体建设用地进行整理复垦,在新增加耕地的同时,做到田成方、树成行、路相通、渠相连、旱能浇、涝能排,建成集高效农业、节水农业、循环农业和集约化农业为一体的高标准农田,为规模经营和发展现代农业创造条件。
通过土地综合整治,将农民迁移到新建小城镇居住,可以把布局分散、数量很大、使用效率很低的农民宅基地集中起来,统一整理复耕还田。整理复垦后的土地,会大大超过小城镇建设所占用的耕地,确保耕地没有减少,实现了土地使用集约化。
如台湾的农地重划使每一块地均能直接临路、灌溉及排水,并透过土地交换分合,集中农户土地,便于农机耕作及农事管理,加速农业现代化,提高农民所得。通过农地重划,促进了台湾农村土地的机械化、市场化、现代化,并且对台湾的农村经济发展有着举足轻重的作用。
同样,成都的城乡互惠共享的“金土地工程”也通过土地综合整治,极大地释放了土地资源。在旧有的经济模式下,成都市耕地一直存在中低产田(土)比重较大、田块过小过多且不规整、田埂和田间道路占地较多等问题,造成土地资源浪费,也不适应农业规模经营发展。根据测算,如果通过对这些土地进行规模整理,可整理新增耕地10%以上。此外,成都历史形成的农村居民住宅有95%都是以自然村落、院落或独户居住,用地达146万亩左右,人均占地面积150平方米,呈现“散、多、乱”状况。而通过实施土地整理工程,引导农民集中居住,人均占有集体建设用地面积可下降到70平方米左右,全市将腾出60万亩集体建设用地。
同样,德国巴伐利亚也是通过土地整理1,推进农业现代化。巴伐利亚和欧美许多地区一样,随着经济的发展,大批农民很难靠单纯的农业生产维持生计。巴州政府千方百计地阻止农民卖掉田产,帮助他们在本地开辟新的生路。一方面,在制定村镇整体发展规划基础上,推行农村“土地整理”,提高土地的利用率。通过政府财政补助,将村庄分散的小块土地进行合并,以便于大型农业机械进行耕作;通过土地置换,将优等的土地用于农业,劣质的土地用于建设基础设施和工厂企业;通过土地整理,建设田间道路、排灌设施,使农村用地更加符合农业发展的要求。同时,调整农村产业结构,积极推广机械化作业,组建合作社,提高农业生产的集约化和现代化水平。在上个世纪30年代,巴伐利亚一个农民只能养活10个人,农民占从业人员的33%。如今巴州一个农民可以养活100个人,农民人数仅占全部从业人员的3%。与50年前相比,现在巴伐利亚的农民已从140万人减少到21.4万人。但是,农村经济却在不断发展,不仅为居民提供了种类丰富的农产品,而且成为全州经济发展的重要组成部分。全州农业和农产品加工业的年产值为320亿欧元(其中纯农业产值为60亿),是仅次于汽车和机器制造业的第三大产业。农产品的出口额由1970年的5亿多欧元增长到现在的45亿多欧元。目前巴州有三分之二的中小企业扎根于乡间,其中农业企业14万个(占全德的三分之一)。许多农村企业都开展多种经营,有56%的企业非农业收入高于其农业收入。