由于农业的基础性地位及其弱质性，无论是发达国家还是发展中国家，政府财政对农业都给予了大量支持和保护。总结和借鉴发达国家政府财政农业投入的成功经验，对提高中国政府财政“三农”投入效率，以及制定“三农”财政政策有重要的借鉴意义。
一、发达国家财政农业投入的一般做法
一般来讲，发达国家财政农业投入的目标主要有两个：一是农业发展，二是农业保护。财政农业发展资金主要用于农业技术开发与农业技术进步、科研和技术推广、基础设施建设、农业扩大再生产和改善农业结构等。财政农业保护主要包括农产品价格支持与保护、农村环境治理与保护、农村救济和农村社会保障等内容。具体讲，发达国家财政农业投入的一般做法可以归纳如下：
（一）财政农业投入方式
1. 农产品价格支持。为了提高农民从事农业的积极性，维护和提高农民收入，发达国家普遍采用价格支持方式实施农业保护。美国从20 世纪20 年代开始实施农产品价格支持政策，主要手段包括平价（保证价格）、融资、政府收购。政府财政主要通过设立商品信贷公司进行价格支持。政府授意商品信贷公司向农场主发放贷款，该贷款以稳定价格为目标，并用农产品作为抵押。当市场价格高于贷款所定价格时，农场主就出售产品偿还贷款，当农产品出现剩余时，生产者可按平价的一定比率（但高于市场的水平）把产品卖给政府①。从1961 年实行《农业基本法》以来，为促进城乡收入平衡、刺激农业生产规模扩大、推动农业现代化，日本大幅度地提高农产品价格，并对农产品实行“支持价格制度”，使农产品价格提高幅度大于工业品上涨幅度②。
2. 农民直接收入补贴。发达国家始终对本国农业发展、农民收入采取高保护政策。由于主要发达国家早期的国内价格支持政策导致了国内农产品生产过剩和国际贸易中农产品价格扭曲，进而产生了一些农产品国际贸易争端，因此，在WTO 农业规则约束下，各国不断改变本国农业支持方式。发达国家财政农业支持政策逐渐由价格支持为主转向对农民直接收入补贴为主，如欧盟在2003 年取消对农产品的价格补贴，采取对农民直接的收入补贴政策。
（二）财政农业投入重点领域
1. 提高政府农业基本公共服务水平。为了提高财政农业投入资金使用效率，很多发达国家注重提高政府在财政农业投入过程中的基本公共服务水平。欧盟和日本在这方面较为突出，分别提供了组织培训农民、咨询服务、加强交通基础设施建设、通讯设施建设以及支持农业技术研究等服务。由于这类服务范围较广，有利于农业基础条件改善，而且不会产生扭曲，因此许多发达国家在财力允许的条件下采取了有利于农业基本公共服务均等化的的措施。
2. 重点支持农业、农村可持续发展。根据WTO 规则，各国都不同程度地调整了本国财政农业支持政策。逐步加大对农业和农村可持续发展的支持力度。从1995 年开始，日本较大幅度调整了对农业的财政支持政策，主要是在WTO 规则允许的“绿箱”政策范围内，从过去以补贴生产、流通环节转向支持农业的公共性服务、农业基础设施及支持生产结构调整等方面。欧盟与美国也不断地对国内农业支持政策进行调整，且其调整的方向具有一定的趋同性，即增加直接补贴之外的其他“绿箱”政策的财政支出，尤其是大大加强农业科研和科技推广、食品安全检验、病虫害防治、基础设施建设等公益性服务支出，加强资源和生态环境保护以及贫困地区发展等方面的支出。
（三）财政农业投入资金管理
财政农业投入是一个国家财政支出的重要组成部分，其预算管理、支出管理和财政监督均被纳入整个国家财政支出管理框架。分析国家的财政支出管理，也就可看出财政农业投入的一些规律和特征。发达国家财政农业投入资金管理可以分为以下几个方面：
1. 预算管理。发达国家一般有较为严格的预算管理。以欧盟和德国为例，欧盟及德国政府农业财政预算程序，大致分为预算编制、预算审计、预算执行和预算执行后的检查及绩效考评四个阶段①。
（1）预算编制。欧盟农业预算编制是在《欧盟预算法》、预算条例和有关欧盟政策性文件的基础上，紧紧围绕中长期农业发展规划（七年规划）进行的。其目标主要是：稳定农产品价格，保障农业人口的充分就业，保护农业生态环境，保证农业的持续发展。
（2）预算的审议与通过。欧盟农业预算审议程序是，欧盟理事会将本年度农业财政预算上报欧洲议会，理事会上报的申请由欧洲议会专门委员会进行审议，第一次审议结果将反馈给理事会，由理事会组织进行修改后重新报议会再次审议。确保欧盟成员国之间经济发展平衡是欧洲议会审议通过农业预算的基本原则。预算经欧洲议会审议通过后，将被严格执行。
（3）预算执行。欧盟及德国农业财政预算一经议会审议通过即具有法律效益，各成员国和德国农业财政预算部门必须严格执行。为了更好预算执行工作，欧盟委员会设立了两个基金会用于发放农业补贴。一个是欧洲农业保障基金会，主要负责管理直接补贴、出口退税、仓库补贴和农业生产津贴；另一个是欧洲农村发展基金会，主要负责管理农村机构。
（4）预算的检查和评价。在欧洲和德国，预算的检查主要由独立于行政的审计机构来执行。审计院在农业财政预算执行方面的主要内容是审查执行单位的支出是否按预算执行，是否符合法律，是否经济节约。此外，审计工作只服从宪法和法律，从而保证了审计机构的审计效率和合理性。
2. 财政支出管理。除了有较为严格的预算管理外，发达国家也非常重视财政支出管理。以日本为例，日本政府建立了由国会、审计部门和财政部门分工负责、协调配合的财政支出管理体系。国会的管理主要是预算管理，通过审批预算，控制财政支出规模及其使用方向；审计部门主要审计预算编制和执行的严肃性、科学性，确保财政资金高效、依法使用。此外，日本财政支出管理具有依法管理、全面管理、经常性管理和实行财政公开等特点。
3. 财政监督。由于历史制度传承性不同、各国政权形式不同等多方面的原因，其采取的财政监督类型亦各有不同。国内学者罗剑朝②（2004）将国际上财政监督总结为四种主要类型：立法监督制度、司法监督制度、行政监督制度和日本型的财政监督制度。本文仅以第一种类型即立法型监督制度为例进行说明。立法监督制度主要通过制定财政、财务管理、会计的相关法律，依法管理国家预算机关，审计机关和监督机关向国会负责。一般又分为以下两种情况：一是宪法对财政监督做出明确规定，如英国是在《宪法》中对财政支出最早作出规定的国家。意大利、德国和瑞士的《宪法》对财政收支的一切活动也均有规定，从预算、税收、国库到审计等均在法律范围内进行。二是在宪法规定的基础上，还设有专门对财政监督作出的更为具体的规定，如美国、法国、加拿大等国。
二、中国与发达国家财政农业投入比较
近些年，中国对农业支持和保护力度不断加大，但与西方发达国家相比，尚有较大差距，主要表现在以下五个方面：
（一）中国财政农业投入总量偏小和农业在整个国民经济中的地位相比，目前中国财政农业投入总量严重不足，这在很大程度上影响了中国农业现代化进程。虽然，中国财政农业支出金额呈增长趋势，但是农业支出占财政支出的比重却呈下降趋势。1952 年至1998 年，中国财政农业支出占财政支出的比重除了个别年份超过10%以外，其余年份均在10%以下徘徊。1998 年至今，国家财政农业投入规模虽有了较大幅度增加，但是财政支农在全部财政支出中的比例仍没有显著提高，一直在8.2%以下徘徊。而发达国家财政农业投入的绝对量和比例都是不断增长的，如美国用于农业方面的财政投入额，从1970 年的64.3 亿美元上升到1982 年的145.5亿美元，占当年联邦预算总支出的2.95%。如果把联邦、州及地方各级政府的农业支出计算在一起，则农业预算在联邦预算中仅次于国防支出。日本农业投入大量来自国家的财政资金。日本财政农业投入从1970 年的1785 亿日元上升到1980 年的8859亿日元，政府的农业投入在农业总投入中所占的比重，1960 年为23.4%，1970 年为49.8%，1975 年为65.7%。不仅总量是不断增长的，而且比重也不断增长，其在国民经济中的比重远远超过中国。
（二）中国财政农业投入结构不合理
中国财政农业投入结构不合理主要表现为对农业基本建设和农业科研投入不足。目前，中国大量财政补贴用于弥合购销差价、降低农用生产资料的价格以及贴息贷款等方面。对农业教育、农业技术推广、农业基础设施建设以及调整农业生产结构和组织结构等方面补贴很少，中国农业科研和推广费用在整个财政支出中的份额不仅很低，而且还不断下降。据有关资料显示，中国目前每年对农业的科研投入为60 亿元，约占农业总产值的0.25%左右，而发达国家平均为2.37%，发展中国家平均为0.7%-1%。中国农业技术推广经费占农业GDP 的比重远低于世界平均水平。现行不合理的补贴结构不利于从根本上解决农业生产力低下、农民收入增长缓慢等问题，不符合WTO 农业规则，不利于农业生产的市场化和国际化。
（三）中国财政农业资金投向不利于现代农业发展
农业经济增长和农村发展离不开政府大力支持和投入。同时，政府农业投入应根据农业发展阶段和程度而有所不同。目前，中国财政对农业基本建设和农业科研投入的资金严重不足，对发展现代农业极为不利。相比而言，发达国家则是逐步按现代农业发展的要求来确定资金的投向，其补贴机制也相对比较合理而全面。随着现代农业发展，发达国家用于农业方面的财政资金不再只局限于农业生产、开发等领域，而是逐步按照现代农业发展的要求确定农业投入方向，并把资金投向有关流通部门。发达国家都把农业研究、开发作为投入重点，例如美国和日本等国在农业资源环境养护、培养农业人才、基础设施投入、种植结构调整、乡村建设以及农民的直接收入方面都投入了大量的财政资金、给予很高补助。
（四）中国财政农业投入没能很好地发挥财政资金的调控作用
农业是一个投入产出水平低的物质生产部门，发展农业要求有较多的物质、资投入，仅靠财政资金是不够的，必须充分调动社会资本、金融资本和个人资本合理投向农业。除了直接支农的职能外，财政资金还应具有调动社会资本、私人资本和调控农业资金投向的职能。目前，中国财政农业支持实行分块管理，部门分割严重，有限的资金不能形成合力，而且政府财政支农资金使用监督机制落后，资金使用效果差，在现行体制下，普遍存在支农资金被挤占、挪用的问题，不能有效吸引社会金融资本、个人资本向农业投入，就更谈不上财政资金与金融资本和个人资本结合形成农业投入的合力。在这一点上，西方发达国家的一些经验就值得我们借鉴。比如，日本的“制度金融”的做法就值得借鉴。日本政府通过“制度金融”，不仅起到了调动私人资本投向农业的作用，而且还能够左右投资全局，引导投资方向，为贯彻产业政策，不断促进结构优化升级提供了基本保证。
（五）中国财政农业投入的有效监督不足
有效的财政监督是保障财政资金高效运行的重要条件。中国现行财政农业投入政策缺乏有效监督，在宏观上表现为国家缺乏对财政农业投入到位状况的监督保障，以补贴为例，国家财政对农业的补贴和投入往往有一定比例不能及时到位或根本不能到位，被短期或长期移作它用，补贴资金流失严重。在微观上表现为财政缺乏对农业补贴立项预算、审核和效益跟踪管理，监督不力和补贴资金使用效率低下，极大地影响了补贴政策整体功能发挥。在法国就有一套相对完善的财政监督体系和机构，设有审计法庭、财政总监和财务监督官，他们对中央预算和地方预算进行事前和事后监督，通过监督体系来检查财政收支是否合法。
三、发达国家财政农业投入管理经验借鉴
在长期的财政农业投入实践中，随着社会经济和农业发展，发达国家不断调整财政农业投入政策目标，并不断调整财政农业支持方式保证财政农业投入效率。随着现代农业的不断推进，财政农业投入的项目选择也日益公益化。此外，财政农业投入的引导功能逐步增强，即依靠一定的财政资金，调动较多的金融资本、个人资本和其他社会资本投入到农业发展中，形成农业投入合力。政府通过制定相应政策措施，充分发挥财政资金“经济引擎”的牵头作用，引导和增强其他投入主体对农业投入的积极性。
发达国家财政对农业投入与管理经验，对中国政府财政支农具有重要的启示和借鉴作用。为了更好地推动中国的财政支农政策，提高财政支农资金使用效率，我们应做好以下工作：一要确保政府财政农业投入总量持续增长，合理配置资源，提高投入效益和资金使用效率。二要加快农业立法工作进程，逐步将财政农业投入法律化，把对农业的支持和保护由政府行为转变为国家行为。加快制定《农业投资法》和《农业财政投资监督保障法》，并通过投资立法，约束政府财政农业投入行为。三要顺应WTO《农业协议》要求，用足黄箱，同时将“黄箱”支持转为“绿箱”政策范畴的支出。改变和改革低效率的价格支持政策，将更多的财政资源，转为直接补贴等支持措施。同时，将投入重心转变为以间接投入为主，大力推进农业科技开发、推广、教育和服务、加大基础建设投入、加大对环境保护和生态农业的投入。四要转变财政农业投入监督方式，构建“立法监督+ 行政监督”的复合型农业财政投入监管体系，可考虑设立独立于政府部门的农业补贴（拨款）和监督委员会，将对农业的支持和保护逐渐由政府行为转变为国家行为。
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