第2个回答 2009-06-09
仙洪新农村建设试验区的实践与启示
荆州市史志办公室 钟 鼎
2008年4月，湖北省委书记罗清泉在洪湖调研时，提出建立仙洪新农村建设试验区的构想。这一构想符合湖北省现阶段新农村建设正由点到线、到面发展的实际，一经提出，便迅速得到省委、省政府和试验区干部群众积极响应，并以超乎寻常的节奏和效率实施、推进。目前，仙洪区作为全国第一个跨区域新农村建设试验区，正在发生深刻变化，成为湖北省“带、圈、区”区域发展战略的新亮点，吸引了越来越多关注的目光。比较系统地总结仙洪新农村建设试验区一年来的实践经验，会给我们带来有益的启示。这些经验和启示，对于加深理解中央关于推进新农村建设的伟大战略部署，指导和推动仙洪新农村建设试验区的工作，并进而指导和推动面上的新农村建设，也许会有所帮助。由于仙洪新农村建设试验区本身还处于发展阶段，他们的作法和经验还有待完善，加之作者的实际工作经验不够丰富，理论水平较低，因此本文所说的启示，也许难以触及关键。如果本文的出现，能够引起理论界对仙洪新农村试验区更多的关注，目标就达到了一大半。
一、 仙洪新农村建设试验区的建立及其实践
2008年4月10日，湖北省委书记罗清泉在洪湖市曹市镇调研时，深深被一个叫“锦绣梅园”的项目区所吸引。
“锦绣梅园”当时是洪湖市血防“整县推进”综合治理项目区。曹市镇地处洪湖市东荆河水网上游，是远近有名的“水袋子”、“血吸虫窝子”。按照血防流域治理的思路，2007年3月，洪湖市决定首期对曹市施港河两岸的天井、梅桥等6个村连片治理，项目以两村谐音命名“锦绣梅园”。在一年多时间里，洪湖市、曹市镇整合农业、水利、卫生、林业、畜牧、农机、土地、交通、财政等9部门血防项目资金，捆绑投入项目区，修路、清渠、改水、改厕、建泵站、修沉螺池、造林绿化，综合治理，整体推进，一改过去资金分散使用、互不配套、效率低下的“老毛病”，效果明显，项目区焕然一新。
罗清泉实地察看“锦绣梅园”的建设进展情况，详细了解项目建设情况，进村入户听取村民反映，并就一系列的具体问题，进行了深入的调研。当天晚上，他集中应召而来至的部分省直部门“一把手”开会，提出在仙洪一带连片推进新农村建设的想法。
经过充分酝酿、讨论，省委、省政府作出重大决策部署。2008年4月28日，省委办公厅、省政府办公厅发出通知，决定在仙桃至洪湖周边地区建立仙洪新农村建设试验区，成立以省委书记罗清泉为组长的仙洪新农村建设试验区领导小组。
试验区横空出世，看似妙手偶得，其实不然。
2005 年10月8日召开的党的十六届五中全会，从全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的全局出发，提出了建设社会主义新农村的重大历史任务。随后制定的 “十一五”规划，用“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”20个字描绘了新农村的美好蓝图。2005年12月31日，中共中央国务院出台《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》。
根据中央的部署，湖北省委、省政府于2006年选择100个重点镇和1000个村开展新农村建设“百镇千村”试点，取得明显成绩，示范镇、村在荆楚大地不断涌现，为新农村建设积累了一定经验。但是，因为示范镇、村块头小，影响力、说服力、辐射力都不够，更不能破解宏观层面体制机制难题。因此，连片推进势在必行。江汉平原腹地人口密集、人均资源少、农业基础设施薄弱、产业化程度低，群众迫切需要改善生产、生活条件。近年来，党的惠农政策使农民普遍增收。作为新农村建设主体，他们具备了一定的投入能力，要求党和政府把大家组织起来共同建设美好家园的愿望更加迫切。
湖北省委、省政府作出建立仙洪试验区的战略部署，目的是选择洪湖周边这样一个跨区域、大范围、经济发展相对比较困难、有一定代表性的地区，采取整合资源、整体推进、改革创新、试验示范的方式，探索新农村建设的新途径和新办法，创造出可看、可学、可用的经验，进而推动全省新农村建设。建立这样一个跨区域的、较大范围的、综合性的新农村建设试验区，此举在全国尚属首创。
湖北省委、省政府明确提出，把仙洪试验区建设成湖北省深化农村改革的试验区、发展现代农业的示范区、建设社会主义新农村的先行区，实现试验区“三年取得明显变化，提前三年实现全面小康”的目标，高起点规划，高标准建设，高强度推进。
2008年7月，湖北省委、省政府印发了《仙洪新农村建设试验区总体规划实施纲要》。《实施纲要》规定，仙洪新农村建设试验区包括地处洪湖周边的仙桃市、洪湖市、监利县所属14个乡镇（办事处、管理区、工业园区）、407个村，试验区内共有19.78万户、75.45万人，66.48万亩耕地以及31.99万亩养殖水面。2009年5月，仙洪新农村建设试验区范围扩大到23个乡镇。
随后，仙桃、洪湖、监利三市县片区的总体规划实施纲要，14个乡镇的新农村建设总体布局和发展规划，407个村的村级发展规划，省直有关单位支持仙洪试验区新农村建设的专项规划、工作方案以及《仙洪新农村建设试验区体制机制改革创新方案》，次第出炉。四个层面的规划，构成了指导试验区建设和发展的全方位、多层次、较完备的规划体系。
为了有效工作，湖北省成立了仙洪新农村建设试验区领导小组，建立了省直单位对口联系工作制度和督办检查制度。从2008年8月份起，省委、省政府一个月召开一次现场会议，一个阶段一个主题，一个主管部门负责一个专项规划的实施，确保了试验区各项建设健康有序推进。试验区的仙桃市、洪湖市和监利县，省直有关部门精心组织，密切配合，广大干部群众、社会各界积极参与，现代农业发展、基础设施建设、村庄环境整治、体制机制改革创新等各项工作，全面展开，有序推进。
从动议起步、制定规划到组织推动、项目实施，仙洪新农村建设试验区在经济发展、基础建设、社会进步等六个方面取得了重大成效。
仙洪新农村建设试验区最重要的变化，是农业农村经济加快发展，农民收入水平大幅度提高。试验区优质水稻、油菜和水产等农业板块建设快速推进，畜禽规模养殖加快发展，农业产业化经营水平不断提高。投入9000多万元实施农业板块建设项目37个，建设优质稻基地52万亩，优质油菜基地28.3万亩，新开发水产板块14.3万亩。2008年，试验区粮食总产达48.30万吨，水产品总量19.43万吨，油料总产4.84万吨，均大幅增长。试验区农民人均纯收入增加的绝对额和增长幅度，均超过全省平均水平。
仙洪新农村建设试验区最明显的变化，是基础设施建设进一步加强，农民生产生活条件明显改善。一年来，交通建设投资3.2亿元，对仙洪公路和峰观公路主干线进行了全面大修或改造，修建或改造县乡公路42公里，新修连村公路168公里。水利建设投资1.5亿元，疏挖渠道56条，总长124.2公里。高产农田建设投资4.5亿元，实施土地整理项目12个，总面积30.6万亩。电力建设投资1800万元，完成了104个村的电网建设勘测与设计，启动了一期电力配套项目。试验区基础设施大为改善，农民生活质量进一步提高。
仙洪新农村建设试验区最深刻的变化，是农村社会事业加快发展，民生问题得到较大改善。农村义务教育新机制政策进一步落实和完善，共安排试验区新机制经费2.4亿元。共完成血防查病17万人，治病化疗1万余人。解决了20万人的安全饮水问题。补助资金188万元用于乡镇综合文化站建设。新增农村低保计划7153人、达到2万人，安排农村低保资金980万元。完成42个农民体育健身工程，并投入资金747万元。投入近1亿元用于电话及互联网进村入户、无线覆盖通信等基础设施建设。
仙洪新农村建设试验区最直观的变化，是村庄建设步伐加快，村容村貌明显改观。从开展村庄环境整治入手，以建沼气池、改厨、改厕、改水为主要内容的“一建三改”，推进农村环境保护与治理等建设。先期启动了100个村的基础设施建设和环境整治工作，目前正在推进实施一批环境建设重点项目。投入1000余万元，实施“清水养殖”和农村污水处理工程。通过整治，过去的“脏乱差”“旧貌”换“新颜”，有效推动了村容整洁和乡风文明建设。
仙洪新农村建设试验区最关键的变化，是体制机制改革创新取得突破，农村发展活力明显增强。体制机制改革创新是试验区工作的一项重要内容。经过一年建设，建立新农村建设长效投入机制、加强项目资金整合、推进土地经营制度创新、建立公共设施建设投入与管护机制、建立农村公益性事业“以钱养事”新机制、完善乡村便民服务体系以及建立村庄建设与环境整治长效机制等方面，取得初步成效，创造了很好的经验。
仙洪新农村建设试验区最深远的变化，是基层组织建设进一步加强，村民自治进一步完善，干群关系进一步融洽。通过大力推进农村基层党组织建设、腐败风险防控体系等建设，各级党组织战斗力明显增强，党群、干群关系明显改善。在推进试验区各项建设中，党员干部带头参与，真抓实干，得到了试验区老百姓的欢迎。
2008年，试验区洪湖片10个乡镇实现生产总值41.76亿元，农民人均纯收入5028元，分别比上年增长19.6%和20.3%，高于洪湖市平均水平；仙桃片两个乡镇（园区）完成工农业总产值485亿元，农民人均纯收入5575元，分别比上年增长23.1%和13.8%，高于仙桃市平均水平；监利片两个乡镇实现生产总值5.3亿元，农民人均纯收入4980元，分别比上年增加1亿元和790元，高于监利县平均水平。
二、 仙洪新农村建设试验区的启示
仙洪新农村建设试验区给予我们的启示，首先是必须以科学发展观为统领。湖北省制定的《仙洪新农村建设试验区总体规划实施纲要》提出，试验区建设要全面贯彻社会主义新农村建设“20字”总体方针，按照贯彻落实科学发展观、统筹城乡发展、建设“两型”社会的要求，坚持以促进农民增收为核心，以发展现代农业和改善民生为重点，以农业基础设施建设、生态环境建设、农村公共服务体系建设、环境整治与村镇建设为抓手，以基层党的建设为保障，加大改革创新力度，促进试验区农业综合生产能力不断提高，农民生活水平不断改善，农村面貌发生较大变化，为建设资源节约型、环境友好型社会，加快推进全省社会主义新农村建设积累经验、探索新路。
仙洪新农村建设试验区给予我们的另一启示，是以科学规划为龙头。乡村建设规划的实施是一项长期任务，既要着眼于改善村容村貌，又要从当地实际出发，尊重农民的意愿，充分考虑农民的承受能力；既要坚持节约和集约使用土地的基本原则，又要便于农民生产生活，体现地方特色。建设新农村，农民是主体，要在符合农民意愿、带给农民实惠、得到农民拥护的基础上扎实稳步地向前推进。 仙洪试验区启动伊始，从湖北省到仙桃市、洪湖市、监利县都彻底摒弃了“一哄而上、边想边干”的做法，严格做到“规划在先，想好再干”。湖北省制定的《仙洪新农村建设试验区总体规划实施纲要》，洪湖、仙桃、监利在省直部门指导下，依据总体规划制订了各自片区发展规划。2008年8月，省直相关部门依据总体规划又分别制订了交通发展、国土整治、卫生事业、水利发展、现代农业发展、村镇建设、林业发展七个专项规划。试验区14个乡镇的新农村建设总体布局和发展规划，407个村的村级发展规划，以及《仙洪新农村建设试验区体制机制改革创新方案》，陆续出炉，从四个层面构成了指导试验区建设和发展的全方位、多层次、较完备的规划体系。正是因为有了这些全方位、多层次、较完备的规划体系，仙洪新农村建设试验区的工作才能分清轻重缓急，分步实施，扎实推进。洪湖市委书记幸敬华说，“一个好战略加上分门别类的好规划，推动试验区走上了发展的快车道，今后会发展得更好、更快。”
仙洪新农村建设试验区给予我们最重要的启示，是创新方式方法，创新体制机制。这是仙洪试验区的灵魂所在，也是仙洪试验区的独特所在。
一是创新战略举措——— 跨区域、大面积、综合性创办试验区。
湖北省委、省政府认真研究新农村建设以来“百镇千村”办点试验的做法，认为“点状”试验确实起了一些作用，但有限、并有些制约：星星点点，不利于大范围解决水田路电等基础设施建设问题，不利于大面积发展现代农业，不利于大规模以点带面、以城带乡建设新农村。决定统筹谋划，在建立武汉城市圈、鄂西生态文化旅游圈和发展长江经济带的战略层面上，跨区域、大范围地开展新农村建设创新试验：改点状试验为块状试验，改单方面试验为全面综合配套试验。坚持一个中心———以农民增收为中心；两个重点———发展现代农业、改善民生；四大抓手———农业基础设施建设、生态环境建设、农村公共服务体系建设、环境整治与村镇建设；多个探索———土地流转制度、农业社会化服务体系、农村投融资体制、农民组织化等等。试验区把目标定位在“三区”上：把仙洪地区建设成为深化农村改革的试验区、发展现代农业的示范区、建设社会主义新农村的先行区。 借用湖北省委副秘书长、省农办主任刘田喜的话说，“建立仙洪新农村建设试验区，是湖北创新推进新农村建设的重大战略举措。”
二是创新发展方式——— 以基础设施建设为龙头带动现代农业发展。
仙洪地区农村发展的突出问题是基础设施薄弱，试验区建设将修路修桥修渠修涵闸修泵站作为“开篇之作”。1000多平方公里的试验区内，基础设施建设项目遍地开花。疏挖清淤主要河渠60多条，总长200公里，重点河段以混凝土护坡。土地整理项目每亩投入1500元。毛市镇土地整理项目完成后，新增耕地1200多亩。湖北省准备用3年时间对试验区所有耕地全部整理一遍。试验区基础设施建设的目标要求为“五化”，即公路水泥化、灌溉渠网化、产业板块化、农业机械化和城乡一体化，具体指标为：公路硬化率达到98%以上；农田灌溉畅通率达到90%以上；建设高标准农田30万亩；产业板块达到100万亩；农业机械化逐步实现“无耕牛乡镇”和“无耕牛县市”；人口布局达到县城人口占1/3，中心镇人口占1/3，农村人口占1/3。
试验区把发展优质产业和壮大龙头企业作为发展现代农业的重头戏。仙桃市张沟镇等多个乡镇打破行政区划界限，建立了以网箱养鳝和特色水产为主导产业的规模化水产养殖基地，做大做强了水产板块。监利县福娃集团大力推进产业化经营，在周边农村建立原料生产基地，签订合同，定向生产，并且在技术指导、生资供应、收购定价等方面对农民给予扶持，农民得实惠，企业得发展。2008年“福娃雪饼”销售收入5亿元，“福娃大米”销售收入5亿元，利税1亿多元，安排农民工就业1800人。
三是创新投入机制——— 政府引导、多元投入、整合资金、集中建设。
仙洪试验区采取政府引导、市场化运作、群众参与、社会支持相结合的办法，初步建立多元化的新农村建设长效投入机制。
政府的引导很重要。试验区的办法是民办公助、以奖代补、筹补结合。以奖代补被广泛应用于通村公路修建、一建三改、门前晒场铺建、房屋立面改造和农村文化中心户建设等方面。仙桃工业园按照每户奖励2500元的标准，发动80户村民投资140多万元进行立面改造，户平投资1.75万元。毛市镇将“一建三改”、门前晒场、路灯、绿化等项目列入奖补范围，对按要求实施了“一建三改”的农户每户奖补5000元，其中10户相连的另奖每户200元；门前硬化10户以上相连的每平方米奖补10元；路灯每盏奖补400元；绿化每株树奖补20元。一年来，四项累计吸引农民投入资金1607万元，占总投入的61.9%。
市场运作更有魅力。试验区“市场引资”模式有上十种，其中最有代表性的是“林水结合模式”，即政府将河道、沟渠两边宜林堤坡使用权承包或租赁给民营业主或造林公司植树，由民营业主或造林公司按照统一规划疏洗河道沟渠和整治河两岸环境。2008年，监利县实施“林水结合”模式，吸纳社会投资达到1.5亿元。洪湖市实施“林水结合”模式，吸纳社会投资过亿元，疏挖扩洗沟渠450公里，植树200万株。仙桃市实施“林水结合”模式，吸纳社会投入8000万元，新栽苗木450万株。目前，林水结合已衍生出林路结合、林滩结合、林湾结合等多种模式。
企业与部门支持。湖北洪湖浪米业有限公司通过“订单农业”，每年收购周边农民的常规稻、优质稻2000万公斤，加工油料2000多万公斤。德炎水产品股份有限公司年加工水产品5万吨，销售收入达2亿元。企业帮扶型。毛市镇组织镇直部门对口帮扶老河村、崔吴村贫困农民开展“一建三改”，每户扶持资金2000多元，共提供帮扶资金20多万元。
整合项目资金和社会资金。锦绣梅园小区打破行政区划，15个村连片治理，把血防综合治理和新农村建设结合起来，集中9个部门的项目资金捆绑使用。洪湖市成立整合领导协调专班，建立部门联席会议制度。洪湖市政府将他们的作法归纳为8句话：“性质不变，渠道不乱，统筹安排，集中投入，各负其责，各记其功，全面建设，整体推进”。
四是创新土地经营——— 多种形式流转，农民集体双赢。
试验区创新土地经营方式的作法两种。一种是按照“依法、自愿、有偿”的原则，实现耕地流转，发展规模经营。毛市镇把零散耕地和养殖水面集中起来，打包出租给种养大户或养殖公司，发展蟹虾共生8000亩，稻虾连作7000亩，网箱养黄鳝2000亩，珍珠养殖1000亩。承包养殖水面300亩以上的11户，100亩以上的25户，50亩以上的42户。耕地流转的结果是产业得发展，出让户得实惠，承包户得大利，集体经济得壮大，公益事业得促进。另一种是集体建设用地使用权出让、出租、入股、联营。洪湖市柏枝村拿出20亩土地入股参加闽洪水产品市场建设，与外商实行对等分红，村集体每年可分红利30多万元。
五是创新社会服务——— 打造综合模式，培育市场主体。
湖北省乡镇综合配套改革后，乡镇普遍建立“以钱养事”新机制，试验区坚持巩固和完善这种机制，构建新型农村公益事业服务体系，提高农村公益事业服务水平。仙桃市张沟镇联潭村加强村级综合服务中心建设，民政、计生、劳动、社保、招工、文化、体育、卫生、电信、商贸等十多个项目都集中在一起，县乡十几个部门轮流在此值班服务，“一揽子”解决农民办事难的问题。农民办小事不出村，甚至在家里用一个电话就可以“搞定”过去需要到县城去办的很多事。这种综合服务体正在试验区各村全面建立。
试验区特别重视市场化服务主体的培育。洪湖市政府与市场结合，解决农村沼气建设“三难”问题。发展养殖小区，低价出售鸡粪、猪粪给农户，政府给养殖小区一定的资金补助，化解原料筹措难题；建立机械服务队，配套沼液吸取车，直接把沼液运到农户田里，化解出料换料难题；成立服务站，提供维修和技术服务，化解故障维修难题。
六是创新民主管理——— 百姓当家做主，干群关系融洽。
乡村治理、民主管理是新农村建设不可或缺的重要内容，也是新农村建设的重要保障。试验区从一开始就把组织建设和纪律作风建设放在非常重要的位置。省纪委、省监察厅研究制定了《关于建立仙洪新农村建设试验区腐败风险防控体系的意见》和试验区建设项目及资金管理办法、村务公开和民主监督办法、便民服务体系建设和管理办法以及农村基层干部作风建设的意见等管理办法和制度。省委组织部下发了《仙洪试验区基层党建工作指导意见》，举办了试验区乡村干部示范培训班，对试验区218名乡村干部进行了集中培训。省民政厅指导试验区所有村完成了换届选举工作，使一大批思想好、作风正、有文化、带头致富能力强、真心实意为群众办实事的村干部进入村委会班子，提高了村民自治组织建设的整体水平。省委宣传文化部门建立农村文化建设、文明新村建设新机制，使农村文化、广播电视、体育以及精神文明建设等有一个运转有序的载体。
基层党组织建设在试验区建设中得到加强。试验区深入实施了“三级联创活动”，普遍建立了“两会一制”制度，健全和完善了县、乡、村三位一体的党务、政务、村务公开制度，顺利完成了村级组织换届选举，村“两委”战斗力明显增强。试验区的所有村都完善了村级活动场所建设，党员干部在试验区建设中走在最前面。
试验区普遍推行洪湖市万全镇创造的 “五民工作法”：民事民议、民事民决、民事民筹、民事民建、民事民管。通村通组公路、小型农田水利建设、村庄环境整治等多项涉及到群众生产生活的大事小事，都是由群众做主解决。很多政府项目建设实施，也必须经“群众做主”这环节。仙桃工业园铁匠湾村群众通过实行“五民工作法”，筹集7.5万元，对通组连户路进行整修，老百姓一家一户要出上千元钱，没有一户出钱不积极，没有一人做事发牢骚。
七是创新领导体制——— 党政重视、部门配合、社会推动。
2008年4月28日，省委、省政府成立了省委书记罗清泉任组长的仙洪试验区领导小组，健全了领导小组联席会议制度，建立了领导小组成员单位对口联系试验区乡镇的联系制度，建立了省、市、县（市）各级工作及建设项目定期报告和检查督办制度。2008年8月份以来，每月一次现场会，省委书记罗清泉都亲自主持，省长李鸿忠多次出席并讲话，省委常委张昌尔、李春明、汤涛和省人大、省政府、省政协的多位领导多次深入试验区开展调查研究。
坚持上下配合、整体联动是试验区的重要领导特色。省直31个厅局派出工作队进驻试验区。试验区14个乡镇都有两个以上的省直单位对口联系，许多单位还建立了常年工作专班。省、市、县、乡四级联动，省、市、县直部门齐心协力，形成推进工作的强大行政力量，也形成了上下齐动的新农村建设局面。
除了用行政办法和经济办法进行组织动员外，试验区大量采用的是“政府主导、市场运作、社会参与”推进体制和机制。
建设社会主义新农村是一项艰巨繁重的长期任务，也是我国发展史上一件具有伟大历史意义的事情。全国的新农村建设，目前还处于试点阶段，党和政府还会有针对性地出台一些新的优惠政策，比如国土资源部2008年出台了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》。湖北省结合仙洪新农村建设试验区的实际，出台了相关的政策，这些政策的最后到位，必然会对试验区的建设产生积极的影响。仙洪新农村建设试验区的建设，目前还处于蓬勃发展阶段。在接下来的建设过程中，还会遇到一些新的问题，同时也会产生一些新的经验。我的这篇文章，是对仙洪新农村试验区一年来建设实践的并不全面的小结，以及在些基础上进行的一些思考。不当之处，请专家学者指正。
2009年6月3日第二稿本回答被网友采纳