虚拟运营商的出现源于民营资本和外资对运营移动网络的兴趣，他们若想进入内地电信市场，通常会选择以租借形式进行虚拟运营。这种方式并不改变现有电信市场的主导地位，也不会带来大规模的投资增加，因为物理网络仍由传统的运营商掌控。
2012年6月28日，工业和信息化部发布了《关于鼓励和引导民间资本进一步进入电信业的实施意见》，明确了民营资本进入电信业的八大重点领域，包括移动通信试点业务。政府的目标是支持民营资本实质性进入基础电信领域，通过民间示范企业的设立，提升电信市场的竞争活力。[1]
2013年1月8日，工业和信息化部发布的《移动通信转售业务试点方案》征求意见稿确认了虚拟运营商的设立，文件规定基础电信商需与至少2家转售企业合作，但转售业务被定义为增值电信业务，转售商不能自行建设和拥有号码资源，类似于SP企业，对三大运营商的依赖性较高。[2]
为确保试点顺利进行，工业和信息化部强制要求基础电信业务运营商在试点期间与至少2家转售企业签订合作协议并开展合作，这意味着三大基础电信运营商必须在2年内履行这一义务。[2]
温馨提示：答案为网友推荐，仅供参考