第1个回答 2008-03-28
从非典期间张文康、孟学农被免职到马富才、刚占标引咎辞职，从中共中央《党政领导干部辞职暂行规定》到重庆、长沙、抚州等地出台的系列问责制度，表明“问责”开始进入制度化操作层面。因此，很有必要深入研究问责制度，以充分发挥其在建设“责任政府、勤廉政府”和“权为民所用、利为民所谋、情为民所系”的干部队伍中的重要作用。
一、 当前问责制度建立与执行中存在的问题
（一） 对问责制度的认识不统一
实行问责制度执行以来，虽然在各地掀起一阵又一阵的“问责风暴”，但无论是从被监督的行政机关和公职人员来说，还是广大人民群众和代表人民群众的问责机构，都存在认识不统一的问题。从问责主体看，有的监督意识淡薄，不主动开展问责；有的执法执纪能力不强，对责与非责的界限把握不准，没有能力进行问责；有的党性观念不强，在问责客体面前缺乏勇气，不敢进行问责；有的“老好人”思想作怪，怕得罪人，特别是怕得罪重要部门和重要领导，不愿进行问责。从监督客体来看，有的认为建立和执行问责制，是组织和人民对他的不信任，甚至是向他所谓的权威挑战，从内心抵制问责；有的是个别主要负责人大局意识不强或者本身就不清白，怕对下级进行问责会导致“城门失火，殃及自己”，害怕执行问责；有的是一些职能部门和领导干部已经习惯了用权力来开展工作，习惯于“高高在上，唯我独尊”，容不下组织和群众对他们的监督，这些错误思想影响了问责制的建立和执行。
（二）问责制度操作性不强
问责制度应该是责任制和责任追究制的连接制度。虽然中央批准实施了《党政领导干部辞职暂行规定》，对“因公辞职”、“自愿辞职”、“引咎辞职”、“责令辞职”作出了较为具体的规定，但一些必要的操作程序上的规范还没有出台，缺乏操作性。各地先后出台了一系列的行政问责制度，国家金融部门等也对下级机构开展问责。但总的看来，上述制度和方法有的过于原则和笼统；有的就事论事，缺乏系统性。有的问责仅指向行政干部，执行公共权力的其他部门和领导干部不在其中。这样的制度由于不便操作，必然会给问责的执行带来障碍，还会造成操作中的随意性。如《公务员法》对公务员的概念作出新的解释：公务员是指依法履行公职，纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员。那么以前参照公务员管理的党群干部就全部进入公务员序列。是否列入行政问责，怎样进行行政问责，需要具体明确。
（三）问责体制和机制不健全
首先，在问责的执行主体上，有不同的代言人，有的是上级行政首长，有的是专门监督机关，有的是国家权力机关，各不相同。理论上来讲，问责的真正主体应该是人民群众。但由分散的群众来直接启动法规性、程序性很强的问责机制肯定不现实，但也不是任意哪个部门或哪位官员就可以执行，否则就会造成启动的随意性和结果的偏差。因此，建立一个多部门参与，专门机构执行的问责运行体系十分重要。其次，问责执行机关本身被监督或问责的问题没有解决。无论是人大机关，还是纪检监察机关，还是行政首长，都具有既是“裁判员”又是“运动员”的双重身份，那么在体系建设中就要解决如何监督和问责“裁判员”的问题。再者，现有的问责案例时常是以一种倒运行的模式运作。一件失职失责事件，往往是通过新闻媒体曝光后，有关部门才不得不启动问责程序，给群众一个交待。这样的问责往往失去主动性，变成被动应付，还容易产生一个不好的结果，就是问责的过程往往受媒体的先行影响，处理结果失去公正。还有就是缺乏对问责之后的跟踪管理机制。有的干部在此处问责，丢官以后不久又到易地上任，行政级别没有变，政治待遇也没变；有的干部被问责下马之后，从此被打入“冷宫”，再也无人问起，郁郁一辈子，这都是有失偏颇的。
（四）问责制度的治本功能不突出
建立和执行问责制的最终目标就是建设责任政府，防范责任事件，这与《实施纲要》的核心内容应该是同向的。问责制度不是单纯地对干部进行责任追究，更在于事前的监督提醒。所以明确责任划分，强化责任意识，构建以预防责任事件发生为主，教育、制度、监督并重的问责制度才是我们努力的目标和方向。
二、建立健全问责制的对策
（一）强化宣传教育，树立责任意识，夯实问责制度的思想基础
按照权力与责任对应的原则，正确认识职权与职责的关系。通过宣传教育，强化“责任政党、使命政党”，“责任政府、使命政府”意识，各个权力运作主体在思想上必须明确，自己的权力是公共权力，是代表人民群众根本利益的权力，也是实现好、维护好、发展好人民群众根本利益的责任。各级行政机关和行政人员要有强烈的责任意识，经常思考自己的职责所在。广大人民群众要增强参与问责的主动性，从维护自身利益的需要来推动问责制的执行。同时，要立足宣传教育，发挥问责制度治本作用。责任主体的责任意识增强了，履行职责的能力也就相应增强，责任事故、事件也就可以降到最低限度。
（二）要实行信息公开，建立公众投诉体系
问责制的前提就是信息公开。因为问责制度是一系列责任制和责任追究制的整合体系，它需要各个方面的配合。所以，必须满足公众充分的知情权和参与权，要建立多渠道、高效率的公众投诉体系，使民情民意能尽快进入监督机构的视听。通过公众的普遍参加以及积极回应，形成互动的动态问责，保证问责制度的全方位执行。
（三）要整合问责主体，力求形成问责合力
要通过法规的形式，明确各级纪检监察机关执行问责制的主导地位。十六大通过的新《党章》，以党内最高法规的形式，确定了纪委协助党委组织协调反腐败工作的职责，《党内监督条例》也明确规定了纪委“协助同级党的委员会组织协调党内监督工作”。《公务员法》实施以后，对公务员身份界定更加明确和广泛。各级公务员成为纪检监察机关的监督监察对象，由纪检监察机关来实施问责较为符合法规要求和现实需要。从广义上看，问责制度是含括法律、党纪、行政等各方面的责任监督追究；从狭义上讲，也是连接党纪政纪处分与组织调整之间的有效措施。因此也只有纪检监察机关能够担负这样的专门责任追究任务，综合运用教育、制度、监督并重的手段，从而实现绩效的最大化。在以纪检监察机关实施主导问责的基础上，充分发挥人大监督、政协监督、审计监督、司法监督和新闻监督的综合实力，实行同体问责与异体问责相结合，推动问责制的科学、规范、高效运行。
（四）要明确问责客体，增强制度执行的针对性
作为纪律检查和行政监察补充和完善的问责制度，应将《党内监督条例（试行）》的监督对象和《行政监察法实施条例》规定的监督对象作为问责制度的执行客体。即包括：1、党的各级领导机关和领导干部；2、国家行政机关及其国家公务员；3、国家行政机关任命的其他人员；4、法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工勤人员以外的工作人员；5、国家行政机关依法委托的组织及其工勤人员以外的工作人员。6、各专业技术领域中承担对公共利益产生影响的专业技术人员。其中各级领导班子的主要负责人和各级政府部门的行政首长应是问责制度的重点对象。
（五）要扩展问责内容，拓宽问责领域
一是加强对重大决策事项失误的问责。要将发展战略的制定、重大建设项目的决策以及是否能将正确处理长远与当前、部门与群众的利益关系；是否能实现好、维护好和发展好人民群众的根本利益；是否从实际出发，用科学的政绩观和发展观开展工作纳入问责内容。二是加强干部人事失职行为的问责。启动干部选任提名责任制，通过问责制，做到在用人上充分发扬民主，严格按《党政干部选拔任用条例》办事，坚决防止封官许愿、跑官要官、买官卖官等干部人事腐败问题和不正之风。三是启动对重大经济活动中以权谋私、权钱交易和玩忽职守等失职渎职行为的问责。四是启动对问责专门机构的问责，做到正人先正已。各级纪检监察机关、国家权力机关还有司法监督机关、审计机关、新闻媒体等要主动建立自问和他问相结合的问责机制，尽量减少自己的失职行为。即使发生了失职行为，也应主动承担责任，用坚定的纠错力保证群众的公信力。
（六）要实行关口前置，建立责任承诺制度
首先是在上级问责整体框架的基础上，各部门要逐级建立分解方案。方案中对问责制度进一步具体化，可以参考各级编制委员会制定的“三定”方案和人事部门制定的《职位说明书》，落实到具体岗位，保证责任到岗到人。然后在公务员（工作人员）录用或者干部选任时，开展岗位责任承诺，特别是对于重要岗位还可以面向全社会公开承诺。通过问责承诺，一是进一步深化问责意识，让公务员（工作人员）感到责任在身，责任入心。二是进一步明确工作职责，让公务员（工作人员）知道应做什么，不该做什么。三是为下一步的问责行为做好基础性工作。承诺在先，问责在后，问责客体在思想上就更加容易理解和接受，在责任事故、事件发生后，才能主动地认识错误和承担责任。
（七）要深化干部人事制度改革，建立问责干部后续管理机制
当前，我们正在全力解决干部能上能下的问题，问责可以说是打开另一个干部“下”和“出”的渠道。被问责的干部如何管理，如何使用，应该用相应的制度来规范。被问责的干部既不同于正常的免职，又有别于党纪政纪的处分，所以要区别对付，教育使用。可以针对其思想、能力、知识方面的缺陷，有意识地选送到各级党校、行政学院或高校进行脱产学习，也可以根据其能力所长安排到下级机构继续履行公职。总之，后续管理机制要做到既有教育措施，又有激励机制，既要起到惩诫干部的作用，又要取得人尽其才的效果。（宋京生 衡阳县委副书记、纪委书记）