电子政务“杀手锏”
—一部《政府信息公开条例》（讨论稿）的台前幕后
■ 本报记者 韩晓萍 贾鹏雷
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一部还没有出台就引发激烈争论的法律条例，却事关中国轰轰烈烈建设中的电子政务工程的生死成败。
“如果把工作领域看做自己的‘领地’，把自己所掌握的公共信息视为自己的‘私有财产’和权力基础，甚至利用职权，千方百计地垄断信息、寻租信息资源。这样的做法只会把电子政务引向一轮劳民伤财的形象工程。”一位权威人士对此表现出相当的忧虑。
如何使政府现有的一些珍贵的信息资源为大众共享？可公开共享信息的边界到底界定在何处？一部《政府信息公开条例》（讨论稿），如一石激起千层浪，触及到政府工作变革的敏感地带，试图为可操作的“政府信息公开”提供法律依据。
任何一个致力于国家信息化推进的人都明白，电子政务建设任重而道远。但是，人们更容易忘记这一事实：信息化，没有退路。
如果你想知道某国家机关首席信息官的办公电话、邮件地址、传真及其他联系方式——只要你想要，他就有义务公开；如果你想要某个红头文件——不管是国务院的还是省政府的，也不管你仅仅是想一般性地了解还是因为商业目的，只要不涉及国家机密或损害第三方利益，你就有权利得到；如果你按规定提交了申请书，并做了申请登记，而对你的请求政府机关在30日不予以安排或是不加理睬，告它！
这一切，你相信吗？是不是太不可思议？
可这确是正在讨论中的一部法律条例中所涉及的内容。最近，在信息产业界、法学界和经济学界以及政府官员中流行着一个相当热门的话题: 政府信息公开化。 这一切与一部正在征求意见的法规——《中华人民共和国政府信息公开条例》（讨论稿）有关。
是的，觉得匪夷所思的不仅仅是普通老百姓，连政府官员都觉得这个即将出台的条例实在是让人“太震撼了”。
一位官员的“震惊”
国务院办公厅一位不愿透露姓名的官员在看到《政府信息公开条例》（讨论稿）后吃惊地说：“如果真的实施，这简直就是一场革命。在我们的工作中，所掌握的政府信息全部归国家所有，不公开是原则，公开是例外，有时，甚至连例外都没有。现在，这个条例的第二款要求政府信息以公开为原则，以不公开为例外。这会从根本上改变我们的工作方式和工作思路。这可真是一场工作制度的革命。”
这位官员的话极具代表性，对所有的普通老百姓和普通官员来说，政府信息公开确实是一场极具震憾力的改革。前有老祖宗几千年“民可使由之，不可使知之”的训条，后有几十年实际生活的经验，中国的普通老百姓和基层官员都习惯于保守国家机密，实际上政府信息中的大部分并非是与国民生计相关的机密，更非涉及国家安全的绝密信息，仅仅是完全可以让大家知道的普通信息而已，真正的机密由《保密法》做了严格的规定和保障，相关部门也会作出相应的保密措施；中国的普通老百姓和基层官员都习惯于提高警惕、口不多言，实际上大部分的政府信息与老百姓的生活相关，只有让老百姓知晓，政府的决策和工作才能进展的更好。
然而，现代政治学却证明，社会的自主能力和信息的公开程度是成正比的。一个社会只有信息越公开，社会的自主能力和承受能力才会越高，社会才会越稳定。稍远一点是二战时美国总统罗斯福的“炉边谈话”。罗斯福借助当时新兴的电视媒体发表谈话，鼓励和劝说人民接受战争就在眼前、需要支援英国的观点，为二战的胜利起了重要的作用。最近的例子则是美国“9·11”事件、莫斯科被绑架人质事件和华盛顿连环枪杀案，在电视、Internet等无处不能渗透的传媒面前，铁一样的事实不仅震撼了民众，更重要的是，政府通过有效积极的信息披露，及时让民众参与，提高了政府和民众采取一致行动的信心和基础。
实际上，政府信息公开不独是美国，中国也久有政府信息公开的历史。2000多年前，老祖宗李悝将法典竖在刑鼎上体现的就是公开的精神。新中国成立后，我们的宪法和一系列法律都是提倡社会主义民主和公开的，只是在操作中由于没有具体的法律规范，再加上由于技术等方面的原因，政府信息公开难以为普通老百姓所熟悉。随着信息化的推进和电子政务的建设，政府信息公开逐渐摆上日程，并出台相关的法律法规加以规范，体现的就是政务电子化、信息公开化的精神。
为什么现在出台？
为什么要出台《政府信息公开条例》？为什么又选择在当前这个时机起草《政府信息公开条例》？作为这部条例起草组的负责人，中国社科院法学所周汉华教授明确表示，出台这部条例的最核心动力是适应信息化的要求。周汉华教授说，信息化最基本的要求就是要让信息流动起来，而现在掌握着全社会80%信息的政府信息还处于封闭或静止状态，这是不适应信息化要求的，也是当前电子政务推进不够理想的根本原因。
日前，由《计算机世界》报社和北京时代计世资讯公司共同策划完成的《中国城市政府网站评估报告》显示，城市政府网站不尽如人意，总体不及格，许多城市政府网站还处于较差的状况。北京时代计世资讯公司总经理金羽中告诉记者：在36个政府网站中，61%没有网上审批和网上申报功能、55%没有网上采购和网上查询功能、50%没有网上查询功能。在评估中，得分较低的主要原因是涉及更多政府职能和业务流程的调整做得不好，这里确实有不善于使用复杂的交互性功能技术的原因，但是，更重要的原因是一些政府部门对推进电子政务的认识不足，甚至根本就不愿意推进电子政务、公开政府信息。
著名经济学家吴敬琏教授在接受本报记者采访时指出：“在信息化建设推进过程中，一些政府部门存在的主要问题并不在于书写、印刷和传输工具不够先进，而在于政府的组织形式、工作方式的体制性缺陷。有些政府部门及其工作人员把工作领域看作自己的‘领地’，把自己所掌握的公共信息视为自己的‘私有财产’和权力基础。依靠职权，千方百计地垄断信息，甚至用信息垄断寻租。这种错误的做法，因为认识的不清，在某些部门不但没有得到纠正，甚至用红头文件的形式加以确认，对政府机构的工作产生了极大的危害。”
“这种情况如果得不到及时改变，就必然出现自建封闭网络、阻碍互联互通的偏差。这种偏差如果得不到纠正，那种只对行政上级负责而不对群众负责的习以为常的做法就会依然存在，进而使电子政务建设很容易变成又一轮劳民伤财的‘形象工程’。”
吴敬琏教授说：“西方发达国家的电子政务，是在20世纪70年代以来‘政务公开’和‘政府信息公开’等政府改革的基础上进行的，因而比较容易顺理成章地推行。而我国大多数政府机构还习惯用‘内部规定’，走‘内部程序’处理公共事务，很难运用网络技术和电子手段来服务公众，根本不适应信息化建设的需要。在这种情况下，推动信息化、推动电子政务实是当务之急。”
事实上，实现政务公开和公共信息透明，可以说是现代社会治理的基本准则。衡量一个地区的投资环境、判断一个部门的工作效率，政务公开和公共信息透明是一个很重要的指标。一些地区经济发展不尽如人意、投资环境欠佳与此不无关系。而一些积极推动电子政务建设的地区和部门，则率先做到政务公开和公共信息透明。
与吴教授的观点相一致，国务院信息化办公室的一位高层官员在谈到信息管理时也明确地说，现有的信息管理不是保密不够，而是公开不够。我国有现行的《保密法》，实施非常严格，但我国现在还没有“公开法”。现有的一些珍贵资源和信息不能共享，就是因为缺少对信息公开的法律规定而在实际操作中受制。
如何解决这个问题？专家和政府相关主管部门都建议采取两方面的措施，一方面尽快组织研究起草“公开法”，另一方面各级政府部门积极推进电子政务，在法律许可的前提下尽量做到信息公开、透明。如果有些信息出于国家安全的需要不能公开，则必须获得批准。
可以说，主管信息化工作的政府机关和学术界人士都十分赞同政府信息公开，并且称之为当前最引人关注的制度创新。他们认为，这是适应信息文明的正确选择。
信息、水和空气
有人说，现代文明建立在三大基础资源之上，它们是信息、水和空气。
负责起草《政府信息公开条例》的周汉华教授认为，信息、水和空气是现代文明的三要素，是最基本的三大资源。公开信息，就像共享水和空气一样，是现代文明的要求。
周教授说，人类社会发展到现在历经三个文明形态，即农业文明、工业文明和信息文明。农业文明最大的资源是土地，谁拥有了土地谁就拥有了最大的资源，所以“普天之下莫非王土”一语就是对农业文明最好的总结；工业文明的最大资源就是机器和货币，福特的汽车流水钱是工业文明最典型的代表；而信息文明最大的资源就是信息，信息的高速流动和传播就是信息文明的最大特征。需要指出的是，农业文明的土地和工业文明的机器是不可共享的、排他的和专有的，而信息文明的信息是可以反复使用和共享的，如此才能造就财富的巨量增加。
国家提出用信息化带动工业化、实现跨越式发展，而信息化的前提是信息的流动和低成本使用。政府信息公开是主要的措施之一。这既是政府审时度势的适应潮流之举，也是国际惯例。据了解，在欧盟和美国的权威报告里，都把政府信息资源定义为最核心的国家资源和战略性资源。
WTO也对此提出了明确要求。对外经济贸易大学中国WTO研究院院长张汉林教授表示，WTO三项重要原则中的其中一条就是透明。WTO要求政府行为必须透明，而透明的前提是信息公开。我们原有的管理模式是计划经济下的政府管理模式，而WTO要求市场经济下的透明管理模式，透明的好处就是政府的廉洁和高效。
“老鼠恐惧，猫也恐惧”
“阳光是最好的杀虫剂”。人们总爱用这句话来形容公开与透明在反腐倡廉中的作用。实际上，政府信息公开在日常管理中确实是最基本和最好的表现形式。政府信息一旦公开，那些靠拥有政府信息寻租的蛀虫们就没有了藏身之地。
《政府信息公开条例》（讨论稿）规定了获知政府信息不收费的原则。该条例第四条规定：政府机关提供政府信息，不得收费，除法律、行政法规另有规定的除外。政府机关提供政府信息，只能向申请人收取预先确定标准的成本费用，不得收取其他费用。政府信息成本费用的收取标准，由国家或省级价格、财政主管部门统一确定。对于经济特别困难的申请人，可以按规定减免收费。
这个规定彻底摈弃了那种靠占有政府信息寻租的可能性，也使那些利用信息不对称大发不义之财的“硕鼠们”失去了存在的依托。
一则电视新闻曾披露了这样一个事实：江西省上饶县农民甘让春将各级政府减轻农民负担的文件和规定汇编成册，供乡亲们查阅。当地政府部门知道后予以收缴，怕的就是农民一旦知道了相关的规定，就不再任由他们随意收缴各种本不应收取的税费。有的政府机关及其工作人员用所掌握的政府信息寻租的现实由此可见一斑。
与此同时，北京中关村泛滥的假文凭则证明了信息不对称带来的市场混乱之可怕。如果你有机会经常来往于中关村，在那里，每走几步，就会有人走过来问你:“北京大学的毕业证要吗？硕士、博士的都没问题。”听的人都害怕：这么多伪造的，那么真的又有多少？所以，很多用人单位一听应聘者是北京大学毕业的，就先怀疑是不是假的，现实地证明了经济学上劣币驱除良币的论断。北京大学光华管理学院一位不愿公开姓名的教授说，之所以出现这种现象，就是因为信息不对称、信息不公开。对付这种现象，甚至不需要打击，只要把信息公开，人家到网上一查就知道孰真孰假。现代经济学有一个著名的理论就是信息公开和政府管制是相互替代的关系。信息公开执行得好，政府管制就不需要投入太大的人力和物力。
这位教授的话指出了信息公开不但有利于对“硕鼠们”的打击，同样有利于打击那些贻鼠为患的“懒猫”、“坏猫”。在保护市场经济秩序的工作中，政府部门设置了大量的监督、审计、检察机构，这些机构及其工作人员被人们通俗地称之为逮“老鼠”的“猫”。这些“猫”们确实为逮“鼠”立下了汗马功劳，但是由于相关信息不公开等技术方面的原因，有些“猫”在捕“鼠”过程中出于本位主义的考虑，担心万一“老鼠”灭净，自己就没有存在的必要，于是乎养“鼠”以踞，甚至恃“鼠”自傲，为整个政府工作的向前推进制造了障碍。(下转第A26版)(上接第A25版)政府信息的公开和电子政务的推进则会积极有效地防止这种情况的出现，所以专家笑言：“《政府信息公开条例》的起草和颁布实施不但让‘老鼠’恐惧，也让‘猫’恐惧。”
能不能把条例变成法律？
这部旨在推进电子政务建设，为国民经济和社会信息化保驾护航的《政府信息公开条例》目前已经起草完毕，现在正处于征求各方意见的阶段。据了解，这部条例的研究和起草是从2000年开始的，历时2年多，参加研究和起草工作的包括全国人大法工委、国务院法制办、公安部、国家保密局等相关单位20多人，可以说集中了相关领域最主流的意见。有关人士预测，这部条例的尽快出台是势在必行之事。甚至有专家建议，提升这部条例的规格，出台“公开法”。
《政府信息公开条例》（讨论稿）起草组负责人周汉华教授表示：从建议和制度创新的角度来看，这部条例应当上升为法律，并且相关人士希望能够尽快使这部条例上升为法。
据介绍，《政府信息公开条例》目前是以法规的形式起草的。之所以这样做，是因为起草法规和法律的出台程序不同，法规出台的速度比较快。相对而言，如果是立法，按照我国已颁布实施的《立法法》，速度就会慢许多。据称，关于政府信息公开的立法问题，中央决心很大。近两届的全国人民代表大会上都有人大代表提出立法议案。在其中的一次人代会上，还是作为一号议案提出的，表达了人大代表对政府信息公开立法的迫切心情。有鉴于此，《政府信息公开条例》的研究者认为，以法规的形式出台，更能适应社会急切需要的现状。
需要指出的是，用法规的形式出台《政府信息公开条例》快则快矣，然而许多问题是法规本身无法规定和解决的。如果立法，则相应的问题就可以“一揽子”解决。
比如，《政府信息公开条例》只能给政府行政机关做出规定，却不能给人大、法院和检察院设立公开信息的义务，也就是说在信息公开的范围上受到限制。而与此相关的是，社会各界，如地方各级人大、法院、检察院以及社区、村镇、企业等都在积极地施行审判公开、检务公开、镇务公开、厂务公开，甚至于校务公开和医务公开。这表明信息公开已成为社会发展的一大趋势，《政府信息公开条例》显然不能涵盖这一切。
再比如，当一位普通公民与政府在信息公开上发生争议时，这种争议该如何解决，也成为《政府信息公开条例》所不能解决的另一大难题。如果一位公民向政府部门索取他需要的政府信息，而政府部门以各种理由予以拒绝。争议发生后，假若公民到法院起诉，由法院来解决这一纠纷。按照目前的规定，这个问题如何解决，尚在争议之中。现有司法程序对此无法解决，只有待这部条例上升为法律之后再寻求解决之道。
可以说，《政府信息公开条例》上升为《公开法》既是法规本身发展的需要，也是信息化建设的要求。只是，让法学家和信息产业界人士感到为难的是，条例上升为法律面临着巨大的障碍，最大的障碍就是各级政府部门不愿公开自己所掌握的信息，不愿意从信息的所有者变成提供者。其最明显的表现就是电子政务推进的难度之大。信息产业界专家、法学家及经济学家都表示，电子政务建设的重点是政务而不是电子。“电子”作为信息技术的指称，当前在技术上并不存在无法逾越的障碍，反之，最大的制肘来自于信息的公开以及公开所要求的工作流程的再造。
致力于信息化推进的人都明白，电子政务建设任重而道远。但是更重要的一个事实是：信息化，决没有退路。
《政府信息公开条例》（讨论稿）关注要点
1．政府信息公开的原则:“以公开为原则，不公开为例外”。
2．收费问题: 不收费，只能收取预先确定标准的成本费用。
3．政府信息主动公开的范围:必须主动公开该政府机关的机构设置、组织、职能与设定依据；该机关首席信息官的姓名、办公地址、办公时间、电话、传真、电子邮箱地址与其他联系方式等等。
4．政府信息主动公开的方式:通过公报等官方出版物或以放置在办公场所供公众查阅的方式主动公开其信息；还必须通过互联网上的官方网站主动公开。
5．正式决定是否公开的程序:政府机关按照法律程序决定是否公开政府信息。
6．办事指南与信息登记簿内容: 政府机关向公众提供该机关的政府信息登记簿，包括每条政府信息的名称、索引、主题、基本内容的简单描述以及登录日期等。
7．申诉程序：信息委员会受理申诉应遵循的程序，不收费。
8．审理程序：对涉及国家秘密的案件，法院不公开单方审理。
9．政府机关的赔偿责任: 政府机关的违法行为给申请人或第三人造成损害，应承担赔偿责任。
国外政府信息公开法律简介
美国的《信息自由法》（Freedom of Information Act）是政府信息公开法律中最具代表性和示范意义的法律。这一法律对美国联邦政府各机构公开政府信息作出了规定，系《美国法典》第五编“政府组织与雇员” 第552条的通称。该法于1967年6月5日由美国总统批准，同年7月6日（美国独立纪念日）施行，是美国当代行政法中有关公民了解权的一项重要法律制度。其中，在1974年、1976年、1986年和1996年又曾做过重大完善，成为迄今为止国际上政府信息公开方面最为完备的法律之一。
《信息自由法》的主要原则
1．政府信息公开是原则，不公开是例外；
2．政府信息面前人人平等；
3．政府拒绝提供信息要负举证责任；
4．法院具有重新审理的权力。
《信息自由法》的主要内容
1．政府信息的获取权；
2．政府信息的公开方式；
3．政府信息的豁免公开；
4．政府信息的可分割性；
5．《信息自由法》的诉讼与反诉讼。
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