《公益性地质工作社会效益研究》课题组
（中国国土资源经济研究院，北京，101149）
1999年以来，国务院对地勘工作的管理体制和运行机制进行了重大改革，明确将地质勘查工作划分为公益性地质工作和商业性地质工作，并实行分体运行。很显然，这两种地质工作的经济属性不同，因而对其效果进行考核、评价时所采用的方法也就不同，对商业性地质勘查工作来说，采用企业化经营的管理体制，以经济效益为中心，以其经济效益的高低来评价其经营工作效果的好坏；而公益性地质工作虽然也进行经济核算，争取以最少的投入、最低的消耗取得最多的成果，但对其成果的评价主要不是经济效益，而是社会效益。
一、财政职能与公益性地质工作及其社会效益
（1）在社会主义市场经济体制下，政府在资源配置中的主体地位让位于市场，但财政作为政府的经济职能，为弥补市场缺陷，仍然参与资源配置。财政配置资源的范围，只限于那些市场配置无效而社会需要的“公共物品”。
（2）公益性地质工作属于生产公共物品的公用事业，其成果在消费受益上具有非竞争性和非排他性，这一特点决定公益性地质工作用市场调节是不起作用的，只能由政府财政给予支持。
（3）公益性地质工作的目的是满足社会需要，因此，对公益性地质成果的评价，主要看满足社会需要的情况。社会需要是多方面的，而公益性地质工作的社会效益主要表现在资源效益、环境效益、综合社会效益（如财政效益、就业效益、城市化效益等）、宏观管理效益等。这些效益往往具有间接性、后续性、隐蔽性。要认真研究社会效益，细化社会效益，以社会效益最大化作为公益性地质工作追求的目标。
（4）为了提高公益性地质工作的社会效益，必须紧紧围绕社会需要开展工作，对社会需要了解得越准确，社会效益越好。由于公益性地质工作是政府财政拨款，而用户是社会，所以要特别强调为社会需要服务。在短期内，如果与社会需要衔接得不好，也许不会影响地质工作自身的生存；但从长远看，如果地质工作的效益不为社会所认可，必然影响财政对地质工作的支持，从而影响公益性地质工作的开展。
二、公益性地质工作已经取得良好社会效益
1.公益性地质工作的社会效益
全国开展地质大调查以来，公益性地质工作取得了十分明显的社会效益。通过对一些公益性地质项目的实际调查，其社会效益可以归纳为以下几个方面。
（1）资源效益。通过公益性地质工作对矿产资源进行评价，不仅可以降低商业性地质勘查工作风险，还可以增加矿产资源储量，为国家增加资源性资产，为招商引资提供条件。如辽宁杨家仗子老矿山的外围钼矿的评价，重庆市城口县锰矿的重新评价都取得了良好的效果，产生了较好的社会效益。水资源是我国短缺的重要资源，通过水资源的调查评价，可以进一步增加水资源量，尤其是缺水地区的找水工程，为解决人、畜饮水及农牧灌溉作出了较大贡献，如鄂尔多斯盆地地下水评价、四川盆地中东部的红层地区找水等都取得了很大成果。
（2）环境效益。首先，生态地质环境调查可以增加社会效益，诸如地面沉降的防治、海岸线历史变迁的认识和预测等。其次，地质灾害预警可以避免或减少地质灾害造成的人、财、物等方面的损失。如国土资源部和国家气象局联合开展的地质灾害预报，就是根据近几年地质灾害（滑坡、泥石流等）调查评价结果并结合天气变化而得出的地质灾害信息。根据中国地质环境监测院提供的资料，因提前做好了准备，数起地质灾害没有造成人畜伤亡及财产损失。第三，地质环境调查可以为许多重大工程项目做好前期准备，为施工方案的选择提供依据，保证工程质量。第四，矿山生态环境地质评价，既为在计划经济体制下矿产资源开发造成的生态环境破坏进行治理提出建议，又为今后如何在开发矿产资源的同时保护好地质环境提供重要的参考。
（3）综合社会效益。通过公益性地质工作可以为找矿提供重要线索，找到矿并进行开采，就可以加快城市化建设，增加财政收入，提供就业岗位，改善人民生活。城市化建设是全面建设小康社会的主要途径。我国现有的以大庆、金川为代表的许多城市，都是因矿而建，说明一旦找到矿产，特别是大中型矿区，就可以产生很好的就业效应、基础设施效应和财政效应，进而引起重大的社会结构变化。即使是中小型矿区，也可以带来众多的就业，增加当地村民收入。在边远落后地区，矿产开发还可以起到扶贫作用，改善民族关系，促进政治稳定。
（4）宏观管理效益。公益性地质工作提供的矿产地质、基础地质、生态地质、水文地质、工程地质等信息，能够为各级政府制定社会、经济发展规划提供多方面信息，从而为合理利用国土资源、合理进行生产力布局、有效调控经济和社会发展等产生重大影响。这些影响直接反映在政府宏观管理水平的提高，间接反映在社会资源的优化利用。
2.公益性地质工作取得社会效益的实例
公益性地质工作取得良好社会效益的实例很多，现概括介绍几例。
（1）矿产资源评价方面的社会效益。①辽宁杨家仗子老矿区外围找矿，取得重大突破，具有综合社会效益，特别是在维持矿山持续生产、设施和设备继续使用、缓解矿工下岗失业问题、保持社会安定方面作用巨大；②变“呆矿”为可开发利用的矿。在南秦岭、重庆城口等地，对过去已探明但不能利用的高磷锰矿经重新评价，圈出可以利用的矿段，并已建矿生产，资源效益和经济效益显著；③四川西部区域矿产评价成果，已获得良好的引资效果，外商第一期年投资达1450万美元。
（2）地下水评价的社会效益。①鄂尔多斯盆地地下水勘查，到2005年新增农田灌溉、生态灌溉面积712万亩，可满足811亿元工业产值的工业用水，可解决551万人的饮用水。②四川红层找水，为被严重缺水困扰的3600万人口用水指明了方向，提供了技术方法，受到当地政府和广大群众的热烈欢迎。
（3）矿山环境评价意义重大。《全国矿山地质环境暨西北地区不同类型矿山开发环境地质研究》成果提出：①不同类型矿产开发，主要环境地质问题不同；②不同环境地质背景区，矿山环境地质问题不同；③不同开发方式，导致的环境地质问题不同；④不同规模、性质的矿山，环境地质问题不同。这四个不同，是对客观规律的认识，对治理已经产生的矿山环境问题和防止今后可能出现的矿山环境问题，均具有重要指导意义。
（4）天津沿海地质环境变化调查，为城市发展规划、对改变沿海水患单纯清淤的方法有重要参考价值，已引起当地政府的高度重视，可能产生上亿元的经济效益。
（5）长江中下游水患区环境地质调查评价，从地质角度找出8条防洪对策，每一条都有良好的经济和社会效益。如对荆江防洪，提出如何应对地面沉降、泥沙淤积、大堤加高、管涌增强等措施，效益显著。
（6）四川盆地多目标地球化学调查成果产生广泛的影响，直接受益的部门有农业、环保、林业等。成果所划出的有益、有害、有毒元素危险区、安全区、优质区，对成都市发展规划产生了重大影响，其综合效益是货币表达不了的。
（7）贵州发现世界独一无二的化石库，不仅在科学创新方面成果突出，而且在普及科学知识方面，通过办展览促进地方经济发展方面，都产生了良好效益。
（8）上海城市地面沉降监测研究，为政府掌握地面沉降信息，进行正确决策，作出了重大贡献。可计算的经济效益高达208亿元，是投入费用的12.4倍。
（9）长江三角洲地下水资源及环境地质综合研究，已取得阶段性成果，该成果对我国东部地区水工环的工作方向及下一步的工作部署都具有重大意义。
（10）浙江省优质高效农业地质调查，为地质工作服务于农业探出一条新路，并在萧山的试点中取得了良好的经济和生态效益。
三、进一步提高公益性地质工作社会效益的建议
1.公益性地质工作要变“供给驱动”为“需求驱动”
地质工作社会效益取决于它与经济建设和社会发展的结合，而结合的关键是找准社会对它的需要。只有与社会需要更好地结合，才能有良好的社会效益；只有良好的社会效益，才能不断地推动公益性地质事业的发展。
我国地质工作是在计划经济体制下形成、发展起来的，经费由财政投入，地质成果无偿上交。因此，长期以来作为地质成果供给方，从来不与需求方直接见面，需求方也没有任何手段来制约供给方。在这种情况下，用供给（计划）来驱动地质工作也就习以为常了。随着社会主义市场经济体制的推进，商业性地质工作已由市场调节，它同用户的结合已经表现为一种市场行为，结合则生，不结合则死，是经济利益上的一种强制。因此，公益性地质工作应转变为“需求驱动”。
所谓需求驱动是指以需求为动力，推动公益性地质工作的发展。在政府财政为地质工作提供经费的情况下，在经济上会出现3种关系：①地调单位同政府财政的关系；②地调单位作为地质成果供给方同需求方的关系；③地质成果需求方同政府财政的关系。但是，在供给驱动的情况下，人们常常看到的只是前两种关系，即要钱和给钱的关系，使用地质成果和生产地质成果的关系，而根本看不到第三种关系，即地质成果需求者同政府财政的关系。当前要解决的正是这个问题，即通过地质成果供给方主动为需求方服务，进而产生良好的社会效益，让需求方及其已产生的社会效益对政府财政施加影响，促进地质工作经费源源不断地得到保证并逐步增加，这就是需求驱动。
2.公益性地质工作的供给方要主动促进“需求驱动”
公益性地质工作的需求方常常表现为社会性，因此，对公益性地质工作的供给方来说，调查社会需求，研究社会需求，就成为用需求驱动地质工作的关键所在。所以，公益性地质工作一定要搞好社会需求调查，紧紧围绕可持续发展对地质工作的需要，来实现地质工作与经济建设和社会发展的结合。
（1）要开展以矿产资源、能源为主要关注对象的公益性地质工作。重点是开展新区、重要成矿区、西部矿区、西部地区的区域矿产评价，增加国内资源总量，提高国内资源对经济发展的保证程度，降低商业性地质工作风险，吸引社会资金，增加地质工作投入。当前特别要重视老矿区外围的找矿突破。
（2）要开展以生态环境为主要关注对象的公益性地质工作。通过新兴的生态环境地质调查，将为生态系统的运行和保护提供许多有用的优质信息。当前土壤污染、矿山环境污染和地下水环境仍在恶化，调查治理矿山生态环境已是公益性地质工作的当务之急。对国家重工业区、重要经济区、重点城市的地质灾害的调查和防治，也有大量的公益性地质工作要做。
（3）要开展以人口增长为主要关注对象的公益性地质工作。我国是一个人口大国，围绕饮用水、食物、住区和城市化，以及人体健康等民生问题加强地质工作，大有可为。在加快城市化进程中，面临新一轮城市总体规划任务和建设生态城市的新时期，对城市地质环境质量和容量评价的需要，必然越来越多。
总之，经济建设和社会发展对地质工作的需要，有很多领域可以开拓。为此，地质工作者必须争取主动，不能坐等需求。
3.加强管理，抓住关键环节，搞好供给和需求的结合
公益性地质工作要变供给驱动为需求驱动，关键是抓好地质项目的供给与需求结合，重点在3个环节上。
（1）立项上的结合是最重要的结合。立项正确是实现结合的基本前提，是取得良好社会效益的基础，立项不对，实际工作做得再好，也是一种损失。要正确立项，首先，在立项程序上要先征求需求方的意见，即良好的结合不在于地质工作本身能做什么，而在于社会需要做什么。其次，在立项评估上要吸收需求方专家参加，按照他们的意见去完善、修改设计。
（2）地质成果表达方式上的结合。长期以来，我们的地质报告无论在文字还是图件上，专业性太强，大多数使用者看不懂，没有直观性。今后应当根据每一个地质项目需求方的需要，对地质报告的表达方式加以适当改进，做到简单化、大众化、通俗化。
（3）地质成果使用上的结合。一份地质报告，如果完成之后从来没有利用，那是最大的浪费；反之，如果一份地质报告，完成之后被大量利用（非排他性的），那么它的社会效益将是最好的。用这个观点检查我们提交的所有地质报告，对促进地质工作同经济建设和社会发展的结合将是非常有益的。应当把地质报告被利用情况作为最重要的完成情况监控指标，用它来促进地质工作更好地与经济建设、社会发展结合。为此，要大张旗鼓地宣传地质成果，公开地质成果，为社会充分利用地质成果提供各种方便条件。
4.制定公益性地质工作社会效益的评价方法
要对公益性地质工作的社会效益进行评价，必须研究制定公益性地质工作社会效益的科学评价办法。一般说来，制定公益性地质工作项目社会效益的评价方法分成以下几个步骤。
（1）建立指标和指标体系。公益性地质工作社会效益评价指标和指标体系，目前尚未见有人提出。应根据地质项目的不同性质，按照科学性、全面性、独立性、可行性等原则，建立不同的评价指标和指标体系。建立评价指标，可采用定量方法，也可采用定性方法，例如，要建立生态环境地质项目社会效益的评价指标，可邀请一批对生态环境地质工作具有丰富理论知识和丰富工作经验的专家，就其生态环境地质项目可能产生的正效益和负效益以及产生的直接效益和间接效益等问题建立评价指标和指标体系。建立指标和指标体系后，要对每个指标的内涵给予明确定义，并对每个等级进行具体描述，以便赋值。
（2）确立指标权重。建立指标和指标体系是评价公益性地质工作社会效益的基础和前提，但要比较客观地评价其社会效益，根据各指标在评价社会效益中的重要程度确定其权重是十分重要的。确定权重目前虽有定量和定性的方法，但就公益性地质工作社会效益的评价指标而言，因为缺乏有关统计资料，直接采用定量的方法有一定困难，也可以采用专家评定的方法，如直接打分法、强制确定法、AHP法等。
（3）选择评价模型。指标及其权重确定后，即可选择模型进行评价。对公益性地质工作社会效益评价而言，可根据指标的特性和赋值的方法，采用常用的精确的综合评价模型或模糊评价模型。
5.大力宣传公益性地质工作的社会效益，扩大公益性地质工作在社会上的影响
公益性地质工作的社会效益，由于消费上没有排他性，受益上没有垄断性，利用者不需要支付成本，所以常常被社会所忽略，甚至受益者本身也没感到它的“效益”。而公益性地质工作的供给者长期以来又强调“保密”，更增加了许多神秘色彩，自觉不自觉地隐蔽了它的社会效益。因此，要采取各种措施开展公益性地质工作社会效益宣传，让社会了解地质工作及其在经济、社会发展中的作用，进而从需求层面上推动公益性地质工作的发展。
（1）组织专家和相关人员撰写公益性地质工作社会效益的文章，在报纸和杂志上发表，用事实和数据论证公益性地质工作的社会效益。
（2）举办公益性地质工作社会效益的专题报告会、新闻发布会、展览会，向社会及时通报公益性地质工作成就。
（3）组织有关人员，编辑《公益性地质工作社会效益一百例》，向中央有关部门和省（市、自治区）、地（市）政府相关人员赠送，扩大公益性地质工作的社会影响。