中国古代行政辅助人员与主官的关系?对地方政治的影响?

Question

如题所述

Answer 1

行政权力关系是最重要的行政关系。其原理、原则和实际架构直接决定着行政系统的内在结构和实质特征，也直接影响着整个国家的政治体制、治理结构乃至生机和活力。而其现实表现则直接形成特定的行政机制、行政文化和行政行为，并带来相应的行政成本、行政结果和行政效应。

一、行政权与立法权和司法权的关系

行政权与立法权和司法权的关系本质上并非“三权分立”、相互制衡的关系；而是在不同时代、不同国度、不同社会、不同政体中会有不同关联实质的基本权力关系。

在封建性专制社会，行政权与立法权和司法权就是“三位一体”的关系，而且集中融合为大行政权。尽管在这个大行政权体系内存在诸如监察和刑法的分工，甚至在某些古代国家还存在元老院同行政首脑亦即国家元首的分工，但是大行政权对立法权和司法权的集中、包容、融合与统一掌控的基本实质却没有丝毫变化。整个行政权力就是唯一的国家政权，神圣不可侵犯，绝对至高无上，总揽国家一切；立法权只是行政权的核心部分，司法权只是行政执行权之一。

纯粹的“三权分立”从来就没有存在过，充其量也只有形式上的存在。美国总统独揽、独行其手中的行政大权、特别是其中的领导权和决策权，美国政府则是按总统意志和方式具体实施行政权的行政主体，其中大量的领导权和决策权都常常被滥用，而这就与立法权相冲突，另外还因此而悄然吸取和转移过来了大量的立法权，包括迫使议会授权或通过政府的决定等等；对于政府的许多作为，议会虽然反对、立法权虽然不予支持，但却多为无效。政府打算干什么，就几乎没有干不成。至于司法权，则不仅名义上要对议会负责而并不独立，而且还受政府制约并完全限定在政府的方向性影响和约束之内、特别是大法官的任命权在于行政首脑等等使司法权也在很大程度上从属于行政权。更重要的是，美国的司法部实际就是以检察职能为核心的纯司法机构。这样，政府实际上就掌握了一半以上的司法权。此即，三权分立并不现实，至少是不充分的；行政权与立法权和司法权本质上就不并立，也几乎无法相互制约。这种情形和实质在广义政府的概念下则显得尤其彻底。

然而，无论在权力的性质、内容和特征上看还是从权力的运作、方式和结果上看，行政权与立法权和司法权客观上却都是彼此区分、相对独立、相互影响的，其中的相互影响则包含了较大程度的相互约束、相互牵制、确保稳定平衡、防范过度集中、防止暴政专制等等实际作用，而且还可以借助一定的权力存在形式、依托形式、运作形式和结果形式而分别存在并发挥作用。这些都是它们之间存在的积极特性，只是这样的特性总是比较有限而已。

因此，既不能完全否定三权的相对分立性和有限制约性而任由行政权恣肆扩张，也不能过分相信三权在社会生活中能够真正充分分立并相互制衡；由此方能正确认识、把握和处理好行政权与立法权和司法权的关系。

二、行政权力与重要行政范畴的关系

行政权力与各种行政范畴的关系深刻而广泛，内容极其丰富而复杂，主要有如下三方面：

(一)行政权力与行政依据类诸范畴的关系

1、行政权力与行政职能的关系。行政权力体现的实质内容就是行政职能，与大多数行政职能相配对；行政职能就是行政权力的直接基础，需要行政权力来确保得以有效履行和实现。两者总是同时对应存在、配套而行；最主要地影响或决定着行政管理的性质、架构、运作、成本、效能和效率。行政权力依行政职能而定，随行政职能从宏观到微观的内在脉络而分解、配置。行政职能分解和配置的水平、质量如何，直接影响到行政权力的分解和配置。行政职能分解和配置得越科学合理，行政权力的分解和配置也能变得更科学合理。行政职能分解有多少种类，行政权力就可以依之而分解成相应的种类数量。可以说，行政职能有多么微观、有多少、有多大，则行政权力就会有多么微观、有多少、有多大；行政权力的配置根本上取决于行政职能。

依职能而定的权力划分与配置只是基本的、方向性的、标的性的而非实质性的行政权力分解与配置，还需要随着行政机关和行政职位依行政职能依次具体地设立而后得以具体地、实质性地分解和配置。此外，还有一些行政职能并不需要行政权力相配对，因为它们都已经事业化了；这在市场经济条件下和“小政府、大社会”的前提下正变得日益普遍。

2、行政权力与行政目的和行政性质的关系。行政权力为谁而使、为什么而用，直接决定着行政管理的性质。当到行政权力为大多数人服务的时候，行政权力就是真正的公共行政权力，由此而来的行政管理就是真正的公共行政。相反，行政权力如果只为少数人或者某个行政领导者服务，那么行政权力就退化或者异化为封建腐朽、黑暗落后、专制残暴的绝对权力或者私人化权力，由此而来的行政管理就只能是恶政或暴政，根本就没有公共的实质。所以应该说行政权力与行政目的和行政性质的关系总是随时涉及到根本原则和政治层面，不仅彼此非常密切，而且总是非常敏感和重大。

3、行政权力与行政体制的关系。行政权力贯穿整个行政管理，由此直接影响整个行政体制的形成、变化和发展；特别是行政权力本身也构成一个自在而完整的体制即行政权力体制，以至于由此又直接成为行政体制的最重要组成部分之一；行政权力实际是行政体制的灵魂和动力，总能够给行政体制带来无穷的吸引力和推动力。而行政体制则事实上总是围绕行政权力来营造和结构，也总是不自觉以行政权力为尺度和动力来变革和发展；当然，也同时成为有效的行政权力依据和现实框架，影响、制约和引导着行政权力，并由此限制着行政权力的效能和效用，特别是由此来对整个行政管理发生影响和发挥作用。

(二)行政权力与行政主体类诸范畴的关系

1、行政权力与行政主体的关系。行政主体是行政权力的真正掌握者和行使者。行政权力则是行政主体寻求和追逐的对象，其实质、特性、效用和价值对行政主体总是一种孜孜莫拒的巨大诱惑，常使之迷恋疯狂并由此导致行政管理失范越发及腐败滋生。现实生活中之所以会有不少行政主体去追逐、争夺行政职能，多数情况是因为职能佩带着权力而非因为有心多干活、多做贡献，实质是为了争夺权力。这是行政主体日常生活中最隐蔽而又最大的内在动力和自觉行为--实际构成了第一行政行为。而这就极大地膨胀着行政主体，消耗着公共资源，降低着行政效率，兑现着“帕金森定律”，颠倒着公仆与主人的关系，异化着行政的性质。

2、行政权力与行政机关的关系。行政机关是具体承担某一方面或某几方面行政权力的行政机构，是唯一在法律上被认可为能真正掌握和行使行政权并应当和能够承担权力责任的行政主体；其他行政组织则是辅助或相对次要的、甚至是受行政机关委托的行政主体，所配行政权力有限。可以说，行政机关是第一和最大的行政主体；行政权力即依之而大致、大类地进行分解和配置。一般而言，一个行政机关或行政组织就配置一种与行政职能相对应的行政权力；但在实行“小政府、大服务”的行政取向下，一个行政机关或行政组织常常配置以两到三类不同的行政职能，因而也就配置以两到三类甚至更多一些的行政权力。此即行政职能和行政部门综合化使行政权力配置也发生集中的趋势。这将使行政权力更集中有效的行使，也更便于规范和监督。

3、行政权力与行政职位的关系。行政职位是微观而具体的行政职能和行政权力承担者，其基本类型和构成状态决定着微观的行政权力构成状态。它是由整个行政机构具体分解而成、携带着分配而来的微观行政职能的最小行政单位，包括领导职位和非领导职位两种基本类型，也包括决策职位、执行职位、服务职位和制约职位等四种实质类型；但实际随行政职能大量不同的微观分解而存在各种各样的具体种类。行政权力实际就是依据这些不同的行政职位而进行分解和配置的，确保着每一个行政职位都配定相应的行政权力。一般而言，一个行政职位就配定一个行政职权，而尽量不配置两个职权，更不能配置三个以上的职权，因为这样就能尽量确保行政权力配置的合理、精当和贴切，并有利于行政责任的明确和追究。这些配定的行政权力是依职位而设的，非常有限，所以也叫做行政职权或行政权限。

4、行政权力与行政职务的关系。行政权力虽然具体配置在行政职位上，但实际却凝结于行政职务。行政职务实际是依行政职位而设置的、具体用来装载行政权力的载体，通常同时为行政权力及其责任所界定，是同行政人员、特别是行政领导者连接起来的一种权力角色。

其实是行政机构的组成部分或者行政组织具体分解而成大量不同的、且表现为行政角色的最小单位，是因行政职位而自然含带行政职权的行政角色。这里没有行政权力分解和配置的问题，因为这样的问题在行政职位这一层就已经解决了；但却存在职权聚集、职权扩展、职权合并、职务与职权相分离、职务与职权相矛盾、职务与职权相悖逆等等问题，需要加强法制管理。

5、行政权力与行政人员和行政素质的关系。行政权力无论再怎样划分、配置，最终都要落实到人，要由具体的行政人员来掌握和行使。行政人员是真正掌权的行政主体，其中的行政领导者则是实际上的第一行政主体和掌权人。行政权力最终会有什么样的结果和性质，一般均取决于行政人员、特别是行政领导者如何及能否很好地掌握和行使行政权力。

只有具备了优良品质和才能的人才方可去掌握和行使行政权力。行政素质优秀而完善，就能使行政人员胜任行政职位和行政职务，也就意味着行政人员能够较好地掌握和行使行政职权，并能由此为社会公众造福。这表明，行政权力同行政素质根本相关，依赖于构成行政人员、特别是行政领导者的行政素质。

因此，在分解和配置行政权力的同时必须设定好与具体行政职权相配对的素质标准和要求，确保能有符合掌握和行使行政职权的需要和标准的素质条件和人员保证。

(三)行政权力与其他重要范畴的关系

1、行政权力同行政客体的关系。行政权力同行政客体的关系就显得比较复杂，而且在涉及最主要的行政客体时还显得极端严肃而重大。一者，行政权力就是行政主体用来影响、致变行政客体的权威工具；行政客体就是行政权力作用的对象，在行政权力的强效作用下发生变化。行政权力的不同行使必定带来行政客体的不同变化，与行政职能的预期目标和原则要求也会有不同的吻合程度。二者，行政客体中包含了广大的行政相对人，而这些行政相对人在宪法上却是社会的主人和国家的主人，实质上却是行政权力的最主要基础和根本源泉，亦即行政权力的真正主人。只有他们才能授予行政主体以行政权力。行政主体就是受他们的信赖和委托而掌握并行使行政权力的。这在行政权力的分解、配置、行使、监督和调整时都是必须加以最充分的考虑的。

2、行政权力与行政过程、行政行为和行政结果的关系。行政权力是进行行政管理、履行行政职能、实现行政目标的最主要工具与力量，是贯穿于整个行政管理过程之中的最大能动因素之一。它直接体现到行政主体的活动之中，形成必定发生实效和产生结果的行政行为，导致行政客体、特别是行政相对人的直接变化，当然也给行政主体自身带来一定的变化，从而形成行政产出、行政结果或后果，直接引起以利益为实质的变化、矛盾或冲突。此即，行政权力是行政过程、行政行为和行政机关的关键因素。行政过程、行政行为和行政结果就是在行政权力的推动和催化下发生的。

3、行政权力与行政责任的关系。行政权力伴生行政责任，行政责任与行政权力完全相关。行政责任指具体的工作责任，也指应负的法律责任，同行政过程和行政结果是一种自然连贯和同步发生的关系。行政权力的性质、类型、作用和实际参与等等有不同，所以行政过程和行政行为有不同，行政结果也有不同，由此而来的行政责任亦有不同。因而，不同的行政权力实际上必定内含或连带着不同的行政责任，行政权力的大小轻重决定着行政责任的大小轻重。在具体分解和配置行政权力时，必须设定并配定相应的行政责任，并以行政伦理和行政法制的形式确保权责统一、责权一致和责权同步，确保权力同责任并设并行。

三、行政运作中的行政权力关系

行政运作中的行政权力关系是指行政权力各部分在参与并贯串行政过程诸环节时所形成的、表现为方式性和机制性的内在关系。一般地，它首先反映出行政权力在行政过程中的存在方式和运作方式，其次也反映出行政管理的实质性运作方式和内部关系，最后是直接构成现实的行政机制和行政权力体制。其具体构成主要有如下三个方面：

(一)集中与分散的关系。这是指一个行政系统内部上下之间实际的权力分配与比重关系，主要表现为集权与分权。

集权主要是指行政组织中的决策权较多地集中于上级，上级对下级干预或限制较多；下级没有必要的主动权或自主权，依赖于上级，被迫和习惯于听从上级指挥以及按照上级指示行动。其好处是能够确保政令统一，标准一致，统筹全局，指挥高效，控制严密，井然有序，整体协调，可以办成大事，宏观成效显著；其缺陷是容易出现专制与独裁，致使行政系统缺乏弹性，束缚下级的手足，打击下级的主动性、积极性和创造性，进而导致普遍僵化萎靡、坐失良机和官僚主义盛行。

分权主要是指上级授予下级更多的自主权，并充分信任和尊重下级；下级则在其管辖范围内最大限度地发挥出其自主性、积极性、机动性和创造性，抓住一切机遇，灵活应变，因时因地制宜，一切从实际出发，有效解决实际问题，给行政系统带来普遍的活力和生机，但也容易造成各自为政而政令不一、本位主义而画地为牢、彼此纷争而内耗不断和相互削弱、资源浪费而效率低下、影响行政管理的整体功能和效率、最终导致行政系统软弱涣散和瘫痪崩溃等等问题。

所以，在现实生活中集权和分权都很重要、必要和敏感，不能简单偏重，必须确保适度、合理与平衡。事实上，集权与分权是相对的，也是随时间、地点、环境、形势、任务和实际需要等外在条件的不同而总是在变化的；彼此之间并没有一个明确而固定的分界线。把握和处理这一关系不仅有科学的问题，更有经验和艺术的问题。

(二)直接与间接的关系。这是指行政权力系统内部上下之间直接与间接地发生效用的关系，主要表现为直接领导和间接影响。

直接领导主要是指上级对下级的直接掌握、率领和指挥以及领导者对资源和利益的直接影响等情况。这是上级或领导者直接掌握和运用权力、实施领导的方式与过程，显示出上级或领导者与下级或领导客体之间的紧密与一体化，有利于协调一致、快速高效地行使行政权力，但也容易导致下级机械、机关犬儒主义、领导孤绝专横和权力失误等等问题。

间接影响主要是指上级对下级的间接引导和指挥以及领导者对资源和利益的间接关联与作用等情况。这是上级或领导者间接掌握和运用权力、实施领导的方式与过程，显示出上级或领导者与下级或领导客体之间的相对疏远与距离，有利于创造更轻松和谐、民主活跃的气氛而使更多的积极因素得以更自由、充分地发挥出来，有利于分担责任、共同努力而更健康地行使行政权力；但容易造成散漫不羁、降低权威、消耗权力、增大分歧、贻误时机等等问题。

不少上级或领导者总是习惯于捞权、抢权、争夺利益和优势、爱出风头、爱显摆本就拙劣的才具品质，于是就总是一竿子插到底、什么都要管，力争最大限度地掌权、用权，可又什么都没水平、管不好，进而直接影响或破坏了可能合理而科学的权力集中，引发一系列的权力后果，包括透支权力、滥用权力、玩弄权术、异化正常的权力运作、导致权力腐败、窒息组织活力、压制并扼杀群众的积极性和创造性、严重浪费最宝贵的人力资源、最终使为民为国办事而使用的权力变成了阴险邪恶和有害的权势等等。因而，必须对领导加以科学规范，防止权力在领导者手上失误失控。

(三)主线与辅线的关系。这是指行政权力系统内部轻重之间主流与支流、主干与辅助的关系，主要表现为主导与配合。

主导是指权力体系中处于主要支配地位、起着主要决定作用的那部分权力构成权力的主流或主干，并由此发挥出最主要的权力影响。这在整个行政体系中实际是体现在多个层面上的一般现象，是随行政首长或行政主官的不同设定而表现为不同层次和状态的多种权力运作情形。一般而言，更上一级或半级就构成权力的主导，更高的上级构成更大的权力主导，最高的上级构成最大、最强、但通常是最抽象的权力主导。这个主导不仅强效影响行政客体，而且也严肃而重大地界定和影响着其他权力，在整个权力体系、行政系统和社会系统中具有臣服一切的强势与力量。从权力本质看，这是必要的，无可非议；但却不能过强了，否则就会成为暴政；当然也不能过弱了，否则就会丧失权力应有的特性和效用，等于资源浪费。

配合是指除主导性权力以外的其他所有权力构成权力的辅佐部分和基本部分，并由此紧密和协调地对接、服从、支持和补充主导性权力，适当地发挥出不同辅助效用的权力影响。这在整个行政体系中也是体现在多个层面上的一般现象，是随不同行政首长或行政主官的设定而表现为不同层次和状态的辅助型权力运作情形。一般而言，更下一级或半级就构成权力的配合，更低的下级构成更大的权力配合，最基层的下级构成最基本、最具体、最微观的权力配合。这个配合也影响行政客体，更影响权力整体、特别是主导性权力的效能效用，可以制约主导性权力的存在和运作。从权力本质看，这也是必要的，同样也不能过头了--过强即喧宾夺主、引起权力摩擦或分裂，过弱则丧失制衡和辅助能力、易为主导性权力所吞噬而形成权力失误和灾祸，没有原则就可能变得助纣为虐、加速权力的腐败和衰亡。

Answer 2

1．先秦：西周—分封制（分封制是西周分封建诸侯的制度，是奴隶社会的上层建筑；周王把土地和人民分封建给王族、功臣和先代贵族；诸侯要服从命令，按期纳贡，随从作战。

2．秦汉：
秦朝—郡县制（在地方上推行郡县制，县以下设乡、里等基层行政组织，郡守和县令都由皇帝任免）；
两汉：刺史制度的演变（监察—地方行政：汉武帝时实行刺史制度，刺史级别不高，但可监察诸侯王和地方高官；东汉末年，刺史改为州牧，执掌州的军政大权；东汉末年地方行政区划变为州、郡、县三级制）；郡国并行与王国问题的解决（汉初郡国并行；其中，王国与割据无异，侯国受所在郡监督；
汉武帝颁布“推恩令”、“附益法”、“左官律”，逐步解决了王国问题）。

3．宋元：
北宋—知州与通判（副知州）互相牵制；
元—行省制度（元朝在地方实行行省制度；中书省直辖河北、山西、山东；蒙古地区为岭北行省；东北地区为辽阳行省）。

4．明清：
明—废行省设三司（布政司管民政财政；按察司管监察司法，都司管军政）；土司制度（当地少数民族首领担任宣慰司、土知府长官）与“改土归流”（取消土司衙门、改由朝廷派遣有任期、不世袭、可调动的流动官员直接统治的变革，称为“改土归流”。但明朝时西南大部分地区仍实行土司制度 。
清—康熙帝平定“三藩之乱”，为大规模推行“改土归流”创造了条件。雍正帝大量委派流官代替土司；清初设立十八行省五将军辖区（黑龙江、吉林、盛京、乌里雅苏台、伊犁）两个办事大臣辖区（青海、西藏）一个盟旗（蒙古）。
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