我国在传统上采用的财政性资金缴库和拨付方式式是通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行的，财政收入的许多项目由征收机关通过设立过渡账户收缴；财政支出则通过财政部门和用款单位分别开设账户层层拨付，大量预算外资金游离于财政预算资金管理之外。财政收支信息反馈迟滞，难以及时为预算编制、执行以及宏观调控提供有效依据。财政资金运行缺乏事前监督和有效的事中事后监督。随着市场经济的发展，公共财政框架的逐步建立，财税改革的重点必须逐步的转移到公共支出管理制度上来。从2000年开始，我国政府开始着手推进国库集中支付制度改革。
经过大量的考察实践和前期准备工作，并借鉴发达国家国库管理的经验，2001年2月，国务院通过了由财政部和中国人民银行制定的《财政国库管理制度改革方案》，确立了我国财政国库管理制度改革的目标、指导思想和原则、改革的内容、配套措施及实施步骤。在改革方案中明确提出了，我国财政国库管理制度改革的目标是建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。并确定在水利部、科技部、财政部、国务院法制办、中国科学院和国家自然科学基金会等六个部门进行国库集中支付改革试点。
截至2007年底，中央所有部门及所属9300多个基层预算单位实施了国库集中支付制度改革；全国36个省、自治区、直辖市和计划单列市本级，300多个地市，1300多个县（区），超过23万个基层预算单位实施了改革。实施改革的资金涵盖一般预算资金、专项转移支付资金、政府性基金和国有资本经营预算资金等各类财政性资金。形成了包括预算指标管理、用款计划控制、支付申请及审核、支付结算及资金清算、会计核算、资金支付动态监控、代理银行考核等各环节紧密相连的国库集中支付管理体系。财税库银税收收入电子缴库横向联网稳步实施，有10多个横向联网试点省份已经取得初步成效；中央近50个部门，地方大多数省份的省本级、近200个地市、1000多个县（区）、超过18万个执收单位实施了非税收入收缴改革。已有近70个中央预算部门推行了公务卡管理试点，地方一些省份也积极开展公务卡管理试点。
二、改革的巨大成效
国库集中收付制度改革的成功实施，为建立我国现代财政国库管理制度打下了坚实基础。随着我国财政国库管理制度改革的不断扩大和深化，改革的成效也逐步显现。
1．建立了国库单一账户体系。建立国库单一账户体系是财政国库管理制度改革的中心内容，是规范银行账户管理的关键。改革后，所有财政资金均纳入国库单一账户体系管理，财政收入通过国库单一账户体系直接缴入国库；财政支出，通过国库单一账户体系，直接支付到商品或劳务的提供者（或用款单位）。八年多来，国库单一账户体系从无到有，并经过设立、补充、调整而不断完善，国库单一账户体系的基础日益稳固、设置日益科学。国库单一账户体系的建立，从制度和运作机制上改变了财政资金银行账户分散和重复设置的管理方式，提高了银行账户设立的透明度，有效地加强和规范了银行账户管理。
2．形成了预算执行过程的动态监控机制。动态监控机制主要包括三个方面：一是用款计划的编报审批。改革后，按照国际通行做法，预算单位对财政资金的使用要做出预测，按照规定程序编报用款计划，从而克服传统支付方式下用款随意性的弊端，有利于加强预算执行的控制。二是资金使用支付过程的动态监控。监控系统与代理银行支付系统联网，通过国库单一账户体系，能够实时监控到每一笔财政资金的支付活动，并能够获取详细的监控信息。监控系统能够对于违规或不规范操作自动预警，及时发现问题。三是对违规问题的及时核查。动态监控发现违规问题后，监控人员迅速向预算单位财务人员查询情况，发现重大疑点的，很快组织实地核查，查实问题，及时解决，及时纠正。
3．提高了预算执行信息的透明度。改革之前，许多财政资金以拨代支，缺乏来自预算单位的预算执行信息，有些预算执行信息来源于一级预算单位，而且是通过纸质报表报送。这样的传递方法，信息来源粗略，信息延伸半径短，很难做到完整、准确、及时，透明度不高。改革之后，预算执行信息来源于基层预算单位零余额账户的每一笔支付交易记录，不仅信息生成机制不一样，而且是通过信息网络传输，预算执行信息的完整性、准确性、及时性大幅度提高，有效增加了预算执行透明度，为财政运行管理和宏观经济调控提供了更为及时可靠的信息基础。
4．强化了财政资金的运行效率和使用效益。改革之前，由于各单位分散设置银行账户，自行掌握尚未支付的财政资金，财政资金在运行中沉淀层次多、规模大，影响了财政资金运行效率和使用效益。改革之后，按新的账户设置和支付流程，财政资金采取财政直接支付或授权预算单位支付，通过代理银行直接支付到收款人或用款单位，运行效率大大提高。所有未支付到最终收款人或用款单位的资金余额最终都由财政部门掌握在国库单一账户中，大幅度提高了财政的资金调度能力，为降低财政筹资成本，提高资金使用效益创造了基础条件。改革为实施宏观调控政策提供了新的可供选择的手段。
改革面临的主要问题
由于改革推进的时间较短，相应的硬件设施还不完善，社会大众尤其是部门政府部门观念仍没有完全转变。随着改革实践的逐步推进，一些深层次的问题也逐渐暴露出来。当前改革面临的主要问题可以归纳为以下五个方面：
1．观念滞后。观念问题，或者说认识问题，是制度创新面临的关键问题。改革四年多来，大多数部门和单位已经对改革认同，并积极配合推动改革。但仍有少数部门和单位对改革重要意义的认识还不到位，还习惯于传统的做法，对新制度新办法接受不够、掌握不好，存在畏难情绪和观望态度。
2．改革发展不平衡。改革的广度和深度存在较大差异，同样的管理制度和管理办法，在中央与地方之间，部门与部门之间，地方不同地区之间实施不平衡，在一定程度上延滞我国国库集中收付制度改革的进程。
3．信息系统建设相对滞后。信息系统是改革的重要技术支撑。应当讲，几年来，信息系统建设取得了很大成绩，但仍然滞后于改革的进展，在某些方面影响了改革的推进速度。
4．操作措施有待完善。有的操作措施还不尽完善，在某些方面给预算单位用款带来了不便，比如，有关支付业务的流程不尽简便，预算单位工作量较大。有些具体政策界限还没有界定清楚，有些操作层面的规定不够完善，如库款增加后，没有尽快研究出可供操作的国库现金管理方案。
5．现行体制的制约。在投资上，由于投资计划下达较晚等原因，导致预算单位资金归垫问题的发生，尤其是年终问题比较突出；在预算执行中，年终追加预算较多，预算单位当年来不及支出，形成结余资金量较大等问题。随着改革的不断深化，规范化管理要求与收入分配体制、财务制度和其他一些管理办法的深层次矛盾逐渐暴露出来。
完善国库集中收付制度的对策建议：
国库集中收付制度改革面临的问题，反映出了国库管理制度改革的艰巨性和复杂性，完善国库集中收付制度改革，真正构建起现代国库管理制度体系，是一个长期的过程。
一、继续推进改革的基本原则
继续推进国库集中收付制度改革，应遵循以下原则：一是有利于提高效率。就是要正确处理好效率与安全的关系。不能以资金支付安全为由而不讲支付效率，也不能以提高效率为由而不讲安全，效率与安全要兼顾。财政部门要通过完善措施、科学管理、改进服务，在保证支付安全的基础上，着力提高支付效率，方便预算单位用款。二是有利于规范管理。就是要正确处理好规范管理与推进改革的关系。全面推行改革是大势所趋，也是实现国务院对改革的总体要求，因此，所有部门首先应当实施改革。在这个前提下，要结合部门的特点，确定改革范围、支付方式、实施步骤等问题，但改革的实施操作要规范，一切操作不能违背国库单一账户体系的原则，都在国库集中收付制度的框架体系之内进行，即规范管理。三是有利于制度创新。制度创新不是一次完成的，不因改革的推进而终止，而是贯穿于改革的全过程。改革方案和管理办法的设计不可能十全十美，总是随着改革的实践而不断丰富、完善和发展，这决定了制度创新的持续性和连贯性。因此，在解决改革面临问题、完善改革措施进程中，坚持制度创新，从而全面地推进改革。
二、全面推行国库集中收付改革
在中央层面全面实施：一是研究扩大资金改革范围，将政府性基金、预算外资金以及行政单位离退休经费和离退休管理机构经费纳入改革范围。二是深化实施改革的预算单位级次，条件成熟的，将改革实施到所有基层预算单位。三是研究制定管理办法，积极实施中央对地方专项拨款财政直接支付试点。四是完善国库单一账户体系，研究考虑将实有资金银行账户管理纳入国库单一账户体系的管理措施。
在省级层面要继续推行。尚未实施改革的地方，应采取切实措施，在省级预算单位改革上迈出实质性步伐。已经实施改革的地方，进一步扩大改革范围，完善改革的各项措施。地市级比照省级规范做法实施改革，实行会计集中核算的地市要向国库集中收付制度转轨。
在县级层面要明确方向，就是实施以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的国库制度。但同时也要考虑我国县域情况差异较大，部门预算编制改革进度不一，有些县已经实施会计集中核算并取得一定成效的实际情况，县级改革不搞“一刀切”，采用适宜本地实际的、相对灵活的操作方式。
三、大力推进非税收入收缴管理改革
按照财政国库管理制度改革方案的要求,推进收入收缴改革建议做好四个方面的工作：一是中央级有非税收入的部门要全面实施改革，包括主管部门本级及其所属预算单位。二是将收入收缴改革的资金范围逐步扩大到所有的行政事业性收费、政府性基金、罚没收入、土地收益、彩票收入等收入。三是完善制度和相关操作。修订收入收缴改革方案及相关管理办法，完善相关操作措施。四是积极实施“财税库”横向联网试点。研究制定以电子缴库为重点的“财税库”横向联网试点方案，制定、修订有关管理办法，研究落实相关配套措施。
四、健全现代财政国库管理制度体系
一是与《预算法》修改相适应，在总结国库集中收付改革的基础上，研究修订《国库条例》，提升国库管理制度的法律层次，为全面推行改革提供法律保障。二是鉴于国库库款余额增长很快，在对库款余额计息的基础上，应加快研究国库现金管理的相关政策、管理制度以及操作办法，并择机予以实施。三是加快研究国库单一账户体系与实有资金账户的关系，建立健全符合现代财政国库管理制度的银行账户管理体系。
五、完善财政动态监控机制
一是改进完善财政国库动态监控系统。扩大系统信息资源，拓展系统预警功能，全面提高系统的实时性、智能性和复合性，为建立健全动态监控机制提供技术保障。同时，研究将中央财政动态监控系统向地方推广，提高整个财政系统的监控管理水平。二是加大核查力度。加强日常动态监控，完善核查方式，重大疑点问题组织专员办立即实地核查，及时纠正监控发现的违规或不规范操作问题。三是健全动态监控信息报告制度和核查情况通报制度。将动态监控信息和核查情况按照规范的方式予以通报。四是研究建立财政部门与主管部门动态监控的互动机制。研究将监控系统接入主管部门有关系统，财政部门与主管部门互通监控信息，对有关问题研究协商及时处理。
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