~~一、思想认识不到位
诺贝尔经济学奖获得者舒尔茨认为，教育不仅是消费，更是一种生产性积累，是人力资本投资。 “投资于教育的每一美元所产生的国民收入，要大于投资于水坝、公路、工厂和其他有形资本商品的每一美元所产生的国民收入。”舒尔茨运用实证分析的方法，对美国1929—1957年教育对经济增长的贡献作了计算，其结论是“物质资本赚回的利润增加3·5倍，而教育投资所增加的利润达7·5倍。”美国成功赶超英国，日本成功追赶欧美，韩国成功追赶西欧，都是靠优先投资人力资本、超前发展教育事业。2000年诺贝尔经济学奖得主詹姆斯·赫克曼指出：中国在教育投入方面与世界平均水平的差距隐含着巨大隐患。现阶段中国的人力资本投资远远低于物质资本投资，大约各占GDP的2·5%和30%，而在美国这个数字是5·4%和17%；韩国分别是3·7%和30%。这样的现状如果持续下去，不利于国民整体素质的提高，并使国家发展必需的人才储备出现供给安全。
1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出：“中央和地方政府的教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长”；1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》确定到2000年财政性教育经费占GDP的比重达到4%；1995年中共中央、国务院《关于加速科学技术进步的决定》提出了科教兴国战略；同年颁布的《教育法》提出“国家保障教育事业优先发展”，并规定了财政教育经费的“三个增长”；……然而，语言不等于行动，出台文件不等于实际落实，法律条文不等于社会现实。不少党政官员将教育视为没有回报的单纯投入、当作财政负担甚至包袱。相当比例的党政官员把本属于市场主体——企业的事——招商引资、投资建厂当作了政府的“主业”，而把政府的本职工作——包括教育、医疗、社保、民生在内的公共服务当作了无足轻重甚至可有可无的“副业”。为提振经济，2008年11月5日国务院决定，第4季度中央增加投资1000亿元，重点是民生工程。教育理所当然属于民生工程。然而，投向教育的资金仅有44亿元，占总额的4·4%。在今、明两年4万亿投资安排中，医疗卫生、文化教育总共400亿，只占总额的1%。而各省、市、自治区上报的10万亿投资规划中，绝大多数是铁路、公路、电厂、房地产等基础工程，民生工程比例不超过15%，只有个别省份想到农村教育。教育的地位由此可见一斑。
二、法律制度不完善
《中共中央关于教育体制改革的决定》规定：“把发展基础教育的责任交给地方，各级管理职责如何划分，由省（自治区、直辖市）决定。除国家拨款外，地方机动财力中应有适当比例用于教育，乡财政收入主要用于教育。地方可以征收教育费附加”。《教育法》第54条规定：“国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高，具体比例和实施步骤由国务院规定。全国各级财政支出总额中教育所占比例应当随着国民经济的发展逐步提高”。第55条规定：“各级人民政府的教育经费支出，按照事权和财权相统一的原则，在财政预算中单独立项。各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长”。从上述规定中不难看出，我国教育经费保障制度有明显的缺陷：一是职责不清。我国从中央到省、地区（州、市）、县、乡五级政府，哪类教育由哪级政府负责？各级政府承担教育经费的比例？法律缺乏明确规定。二是授权不当。中央决定授权省级政府划分地方政府管理基础教育的职责、《教育法》授权国务院确定国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，都是不恰当的。因为，国务院和省级政府都是“当事人”，既当运动员又当裁判员难以做到公允。三是责任难追。由于各级政府对教育投入的职责不清、责任不明，教育投入不达标也就无法追究责任。从未听说哪位党政一把手因为教育没搞好而被问责、或处分、或丢官的。
公共财政支出占全社会教育支出的比例，发达国家为86%、发展中国家为75%、世界平均水平为80%左右，而我国仅为46%。2001年我国财政教育经费占GDP的比重仅有3·19%，世界平均水平为5·1%， 1985——2002年18年内我国教育投入缺额10100亿元，其中1996——2000年每年缺额1000亿元。政府投入严重不足，于是就把教育负担转嫁到百姓身上。高校学费20年上涨25倍，而同期居民收入仅增长12·6倍（尚未排除物价增长因素）。高学费与高房价、高医药费被称为压在人们头上新的“三座大山”。
三、财政体制不合理
上世纪80年代，我国进行了“分灶吃饭”的财政体制改革，从中央到省、地（州、市）、县、乡五级政府各设财政，自己管自己。90年代，我国又实行了中央与地方分税制，国税所占份额大约是地税的2·3倍。由于税源、财源分布不同，自下而上越往上财政越宽松，反之，越往下财政越紧张。我国虽有中央政府和地方政府组织法，但对中央与地方、地方各级政府之间的事权与财权并未做出明确的规定，由于权责不清，“分灶财政”也缺乏具体的划分标准，实际操作中具有较大随意性。这种财政体制对教育投入带来消极影响：一是基层政府没有财力保障教育。中央把基础教育的责任交给地方，地方又将其交给县、乡基层政府，而恰恰县、乡财政又是最紧张的，连工资都发不全，哪里有钱搞教育。县级财政收入只占全国财政的21%，但其供养的人员却占全国的71%。目前，全国地方政府负债总额在1万亿以上。二是由于权责不清，哪一级政府都不愿意主动掏钱投向教育；而是下级财政依赖上级财政，地方财政依赖中央财政。多年来生产总值和财政收入一直是全国第一的广东省，居然“为了挤占教育经费或减少财政对教育的投入，”一面以低于最低工资标准的工资聘用了5·2万代课教师，另一面农村中小学教师空编6万多。三是公共财政变成了官员“吃饭财政。”一讲教育投入，官员们就说财政紧张。事实是：全国财政收入从1978——2005年，28年增长了28倍，可是行政管理费却增长了87倍，公务员职务消费增长了140多倍，中国的行政成本高居世界第一；与此同时，我国的公共教育投入却长期大大低于世界平均水平。在许多农村学校使用危房的同时，党政机关却在大兴土木，斥资数百万、数千万甚至上亿元修建“白宫”式、“皇宫”式豪华办公楼！在无数农民因学致贫、千千万万学龄少儿因贫失学辍学的同时，每年党政机关公车消费、公款吃喝、公款旅游考察费却高达1万亿元以上，……
我国政治体制的特点之一是各级干部都由上级党委任免，即上级官员决定下级官员的命运。因此，各级党政官员只对上级负责，不对人民群众负责，同级党代会或者人代会都不可能对他们有实质性的约束力。一方面，各级党政官员要按照上级官员的意志来工作，上级喜欢什么就搞什么；另一方面，各级官员为了自己早出、快出政绩，都要搞“显眼”的、见效快的，而教育投入往往短期内看不到明显成效。这就驱使党政官员去搞招商引资、上大工程项目、做大GDP，大拆大建、搞大广场、宽马路，而不愿意投资教育。我国政治体制的另一个特点是党政一把手决策。这种决策完全是长官意志，带有极大的随意性和非科学性，被群众称为“拍脑袋决策，拍胸脯保证，拍屁股走人”。这种决策体制劳民伤财，一方面把更多的钱投向“政绩工程”、“官赏工程”，不利于教育经费的保障；另一方面频繁决策失误，造成极大的投资浪费。据世界银行估计：仅政府投资决策失误一项，在“七五”至“九五”期间，中国失误率就高达30%，资金浪费大约4000——5000亿元，远远高于发达国家的5%左右。
四、缺乏约束和激励机制
我国《教育法》虽然做出“国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高”和各级地方政府教育经费“三个增长”的规定，但是却没有未达标如何处罚、达标或多投入如何奖励的措施，尤其是缺乏对各级行政首长的奖惩措施。教育部、国家统计局、财政部《2003年全国教育经费执行情况统计公告》显示：预算内教育经费占财政支出比例和国家财政性教育经费占GDP比例均比上年有所下降，其中，17个省、自治区、直辖市未达到《教育法》规定的增长要求。然而，公告归公告，教育投入达不达标，官照样当，工资一分不少。因为，教育投入从来没有成为对党政干部考核的硬指标。在我国目前的体制下，任何一项事业或工作，只有对党政领导干部构成有效的约束与激励机制，才能落到实处、做出成效；否则，就会无动于衷、无功而返。君不见，诸如发展经济、招商引资、计划生育、节能减排，由于有具体的指标、进度和措施，由于跟党政领导干部的政绩挂钩——干得好坏与他们的升降进退密切相关，人人奋勇争先，使出浑身解数，一定会搞出成绩来。而教育投入长期不达标，一个重要原因就是缺乏这种约束与激励机制。
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