———河南宁陵县建立土地协管员制度的调查报告
2007年以来，河南宁陵县的耕地保护工作出现了喜人的变化。1～10月，全县土地信访量由上年的97件降为58件，土地违法案件由上年的596件降为298件，分别减少了4成和5成，并杜绝了赴省进京越级上访。全县80万亩耕地得到有效保护。
日前，记者一行走进这片充满活力的土地，探究取得这一成绩的原因时，县委书记贾宏宇充满感情地说:“土地协管员功不可没。”
协助国土所管好用好土地
2005年年底，宁陵县14个乡镇国土资源所体制改革全部到位，国土资源局和各基层所都是新班子、新人员、新任务，大家干事创业的积极性空前高涨。但是，在工作中却遇到一个问题，就是土地违法案件频发，土地信访量居高不下，国土资源管理人员防不胜防，总是处于被动局面。正如同志们描述的那样:一会儿这个村毁田卖土，一会儿那个村在可耕地上建房;群众在农田植树还没处理好，又有人越级上访了……面对耕地保护的严峻形势，局党组不得不坐下来召开专题会议，集思广益，共谋良策。股所长们抱怨“监管难”、“执法难”，工作不好做。归纳起来主要有三种情况:一是土地违法点多面广，国土资源管理人员顾此失彼，等到发现已经形成事实，造成损失。有位国土资源所所长说:“俺没有千里眼、顺风耳，一个所总共四五个人，管几十个行政村，百把个自然村，好几万人，每天不停地跑还是招呼不过来。”二是基层干部配合不积极，有的认为事不关己，高高挂起，想躲就躲，能推就推，个别人甚至站在一旁“看热闹”。三是国土资源管理人员不能天天住在农村，时时守着耕地，这就给违法人员提供了钻空子的时间和地点。他们跟国土资源管理人员玩猫腻、打游击，你白天巡查，他就在夜间违法，你在村东搞宣传，他到村西去起土。为了改变这种局面，同志们也动了脑筋，有的提出找当地干部作“内线”，为耕地当“保镖”，把问题消灭在萌芽状态。还有人认为，国土资源管理部门不能孤军作战，保护耕地为民生之本，是农民最关心、最直接、最现实的利益，应当放手发动群众，调动方方面面的力量，使广大农民真正享有知情权、参与权和监督权。与会人员越讨论思路越清晰，意见越统一。最后共同认识到，要制止土地违法，切实保护耕地安全，单凭国土管理部门还远远不够，必须在每个行政村物色一名得力干部，协助国土所管好用好土地，此人最好由农村党支部书记兼任，因为他们在广大群众中威信最高，说话有人听，做事有人帮，具有影响力、号召力和凝聚力，能担当起保护耕地红线的重任。
达成共识以后，宁陵县国土资源局当做一件大事，专门向商丘市国土资源局和县委县政府作了详细汇报，得到他们的重视和支持。县政府专门以宁政办〔2006〕2号文件发文，要求各乡镇从现任村支部书记或村委会主任中，采取群众推荐、领导把关、国土资源局审核批准并颁发聘任证书的方式，为每个行政村选配1～2名土地协管员，负责宣传土地法规政策，协助国土资源所做好耕地保护和土地纠纷调解等项工作。2006年2月，他们正式聘任的498名土地协管员便在全县366个行政村走马上任了。后来，外单位纷纷前来学习取经，当时有人提出:“你们是怎样想出要配土地协管员的?”“土地协管员不是凭空想出来的，是国土资源管理工作发展到一定历史阶段的时代产物，有其客观的必然性，我们不过顺应了形势发展的要求。因为他们的职责设定是协助国土资源所管理土地，所以叫土地协管员，简称‘协管员’。”县国土资源局党组书记、局长冯业茂的回答，使在场的参观者频频点头，并报以热烈的掌声。
管理制度日臻完善
土地协管员在宁陵县798平方千米的土地上，像一株刚出土的幼苗，虽然茁壮，发育势头良好，但还需要阳光、水分、肥料等生长要素，必须精心呵护与管理。县领导一再叮嘱国土部门:“土地协管员是新生事物，一定要加倍爱护，注重培养，规范管理，大胆试验，只准成功，不能失败，把国土事业不断推向前进。”
土地协管员上任后，确实热情高、干劲大，成了国土人员的得力助手，但不久便暴露出三个明显问题。一是个别人责任心不强，怕得罪人，遇事不开口，绕着矛盾走，多种花，少栽刺，想当“老好人”。二是国土资源知识贫乏，法制观念淡薄，说不到理上，讲不到法上，甚至违反法律规定。他们看见农民在可耕地里栽树就赶快去制止，人家说现在粮食吃不完，种树又赚钱，为啥不能种树?结果被问得张口结舌。还有的处理宅基地纠纷时，只让双方息讼止争，究竟怎样解决却拿不出道道。三是程序意识不强。有的只知道农村土地归集体所有，并因此产生了“想咋着就咋着”的错误认识，不经过层层报批，也不履行手续，随意安排宅基地，甚至把可耕地租赁给机关单位或企业使用，改变农地用途管制。为了使这支队伍尽快融入国土资源管理工作中去，真正发挥其应有的作用，该县根据目前的形势和任务，结合“协管员”的具体情况，研究制定了《关于加强土地协管员管理的实施方案》，建立“教育培训工程”，坚持“三项制度”，实施“约束激励机制”，使土地协管员工作逐步走上科学化、规范化的正确轨道。
“教育培训工程”就是组建县、局、所三级学习网络，全面提高“协管员”的政治业务素质，着力增强他们的责任意识、法律意识和程序意识。县委把国土资源知识培训纳入基层干部教育培训整体规划，作为各级党校重点教育内容，广播电视台长年开辟专题栏目，做到“报纸有文章、电视有图像、广播有声音”，使土地法规宣传进社区、进车间、进课堂，并定期举办培训班。国土资源局为每个“协管员”订一份《资源导刊》杂志，发送《宁陵县土地协管员工作手册》和《乡镇村干部国土资源知识读本》各一册，坚持每月集中学习一次。乡镇国土资源所每两周组织“协管员”开展一次业务研究，解决工作中遇到的实际问题。该县坚持把《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》、《宅基地管理使用办法》作为必修课程，通过专家讲座、业务辅导、案例分析、实地参观等方式，使“协管员”入脑入心，不仅增强了责任感和依法管地的自觉性，还提高了实际工作能力。柳河镇李楼行政村“协管员”曹思修深有体会地说:“想起来真惭愧，以前，自己虽然是支部书记，连处理土地纠纷有哪些责任和义务都不知道，更不懂得讲程序，搞报批，碰到啥事也不想问，现在算清亮完了，来后，谁再违法用地，甭想过我这一关!”
所谓“三项制度”:一是对“协管员”实行聘任制，不搞终身制。聘期一般为三年，称职者可连续聘用，不称职的随时按程序予以解聘。二是例会制度。各乡镇国土所每月召开一次会议，听取“协管员”工作汇报，交流信息，传达上级文件，以互相促进，并将“协管员”工作表现和思想动态及时上报国土资源局。三是领导督办制度。县委、人大、政府、政协四大班子每月召开一次专题会议，认真研究解决土地协管员中出现的问题。国土资源局班子人员还明确分工，一人分包两个乡镇，深入村组协助解决有关问题。
“约束激励机制”就是，首先明确“协管员”由局聘所管的领导体制，要求每个人写出相应的责任承诺书，以便考核和监督执行。建立“协管员”工作台账和业绩档案，坚持半年初评，年终总评，每年组织一次先进事迹报告会。县委、县政府拨出专款，对成绩突出的予以重奖。2006年7月，经认真评选，对全县30名优秀“协管员”通报表扬，每人颁发奖金500元。去年4月又在县城隆重召开会议，让80名先进工作者披红戴花，手拿装有400元奖金的红包，在县城大街上展示风采。今年4月中旬拟表彰100名优秀土地协管员。
“协管员”融入沃土之中
宁陵县366个行政村，村村都有大喇叭，那是“协管员”宣传国土资源国情国策国法的最好工具，他们的声音天天不断;宁陵县共有80万亩耕地，每块沃土上都有“协管员”的足迹，他们是耕地的保护者;宁陵县总人口68万，人人都是“协管员”的服务对象，凡是与土地有关的问题都少不了“协管员”的份，他们跟土地同呼吸、共命运。按照群众的话说:“他们融入沃土里面去了，跟土地密不可分。”
———农村基层干部依法管地意识明显增强。由于村支部书记和村委会主任都是土地协管员，无形中就把耕地保护变成了农村基层干部的一项长期重要工作，使国土资源管理有坚实的群众基础，出现了根基牢固、活力大增的喜人局面。
———国土资源管理部门有了千里眼和顺风耳。土地协管员都是当地干部，天天跟土地打交道，与群众朝夕相处，实施零距离监管，一有风吹草动马上就知道，问题发现快，信息传递及时，使国土资源管理工作由被动变主动，事半功倍。局领导高兴地说:“过去是闭目塞听，常常打被动仗;现在，不仅‘协管员’及时反映情况，群众还积极举报，工作可顺劲了!”
———许多问题和矛盾化解在基层。调查统计数字显示，过去土地纠纷和土地违法案件，分别占宁陵县信访和各种案件总数的80%和45%，严重影响着社会的稳定与和谐。实行土地协管员制度后，由于这些人在村中德高望重，说话灵，办事得力，通过调解先后就地解决土地纠纷358件，制止土地违法案件273起，避免了上访或越级上访，减少了经济损失和不安定因素。逻岗镇和楼行政村党支部书记、土地协管员李秀旺，不但成功化解许多辖区内土地纠纷，还到邻县调处相关问题。该村王永宪、翟红业与睢县许庄孙万东地挨地，因计算方式有误差半亩，争执五六年，械斗两次。他带着土地法规政策只身前往，跟对方村领导密切配合，通过查阅土地承包合同，丈量耕地面积，反复做思想疏导工作，用真情打动双方人员，最后化干戈为玉帛，达到了和睦相处。石桥乡国土资源所所长张林说:“前年我刚一上任，办公室门口蹲着几个上访人员，该乡全年共发生土地纠纷65起，位居全县各乡镇之首。实行土地协管员工作机制后，由于工作重心前移，2006年成功化解包括10起积案在内的全部信访案件26起，受到县委、县政府的表扬。”
———耕地安全得到有效保护。在宁陵县798平方千米土地上和1052个自然村的各个角落，“协管员”像守卫边防的战士那样辛勤地工作着，默默地奉献着，发现土地纠纷就调解，遇到土地违法案件就制止，不仅使基本农田长期保持稳定，还努力做好土地复耕工作。程楼乡沟厢西村北地原有30亩良田，是有名的“金不换”好地。从2003年开始，就有人不断在承包地里栽树，引发许多矛盾，结果16户承包者都在那里种上了树，改变了农地用途。该村党支部书记、土地协管员陈玉钦看在眼里、疼在心上。他就召开专门会议，针对不同情况，逐人逐户做工作，动之以情，晓之以理，经过长达8个月的艰苦努力，硬是将2000多棵杨树全部清除，使这些耕地恢复了原貌，焕发了生机。
———“协管员”成为新农村建设的带头人。由于“协管员”都是由农村主要干部兼任，建设新农村是党的一项中心任务，“空心村”治理和土地整理又是新农村建设的主要内容，所以，土地协管员很自然地就成了新农村建设的组织者和领导者。特别是那些“空心村”整理的先进典型，如胡举、李七庄、孙迁、袁庄等，村支部书记兼任土地协管员后工作更加主动，业务更加娴熟。刘楼乡胡举行政村“协管员”金永良，一直致力于新农村建设，他带领群众将三个自然村合并成一个村，节省土地400亩。他们开街道、盖排房、建学校、发展农村经济，成为商丘市新农村建设的样板。柳河镇袁庄行政村“协管员”杨振学，在宁陵县国土资源局支持帮助下，把土地开发整理项目与“空心村”治理密切结合，铺设了四纵三横的柏油道路，整理空闲地310亩，填坑造地120亩，发展无公害蔬菜大棚百余座，不久前商丘市政府在那里召开大型现场会议，大力推广他们的经验。
———促使国土资源管理工作迈入先进行列。村支部书记和村委会主任兼任土地协管员，实质上是基层党组织、村民自治组织与国土资源管理工作的有机结合，发挥着聚集效应。同时，这个县还从县委、县人大、县政府、县政协四大班子退居二线的处级干部中，聘请一批土地执法监督员，形成了“县、乡、村和县土地执法监督员”四位一体的“3+1”执法模式，保证土地法律法规的贯彻落实，并建立耕地保护体系，设立耕地保护专用基金，制定耕地保护责任目标考核计分办法，促进整个国土资源管理工作出现了欣欣向荣的新景象。地籍、信访、土地利用、砖瓦窑场治理等在商丘市名列前茅;国土资源所规范化建设遥遥领先，在该市第一批达标;耕保工作做到了“基本农田标准化、基础工作规范化、保护责任社会化、监督管理信息化”;新闻宣传报道去年在河南省国土资源系统名列前茅。
(原载2007年11月21日《中国国土资源报》，与袁可林合作，本人为第二撰稿人)